Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

U C H W A Ł A
SENATU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
z dnia 17 marca 2011 r.
w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych
Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r., Senat wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Jednocześnie upoważnia senatora Marka Trzcińskiego do reprezentowania Senatu w
pracach nad projektem.
MARSZAŁEK SENATU
Bogdan BORUSEWICZ
p r o j e k t
USTAWA
z dnia
o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
Art. 1.
W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.1)) w art. 24 po ust. 7 dodaje się ust. 7a
w brzmieniu:
"7a. Nienależnie opłacone składki ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od dnia ich
opłacenia. Przepisy ust. 5b, 5e i 6 stosuje się odpowiednio.".
Art. 2.
Przepis art. 24 ust. 7a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się także do nienależnie opłaconych
składek, których termin zwrotu nie upłynął do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Art. 3.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2009 r. Nr 218, poz. 1690,
z 2010 r. Nr 105, poz. 668, Nr 182, poz. 1228, Nr 225, poz. 1474, Nr 254, poz. 1700 i Nr 257, poz. 1725 oraz
z 2011 r. Nr 45, poz. 235.
UZASADNIENIE
1. Ustawa wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2010 r. (P 29/08) stwierdzającego
niezgodność art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) z Konstytucją.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc
powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Sentencja wyroku opublikowana została w Dz. U. Nr 105, poz. 668 (dzień publikacji
wyroku – 15 czerwca 2010 r.); pełny tekst wyroku, wraz uzasadnieniem – w OTK Z.U. z
2010 r. Nr 4A, poz. 35.
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
2.1. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 24 ust. 7 ustawy
z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – z art. 32 w związku z art.
64 ust. 2 Konstytucji.
Wyrok TK wydany został na skutek pytania prawnego zadanego przez Sąd Okręgowy
postanowieniem z dnia 7 lutego 2008 r. odnośnie do terminu dochodzenia od ZUS-u
nienależnie opłaconych składek, przewidzianego przez zakwestionowany przepis, w brzmieniu
obowiązującym w dniu przedstawienia pytania prawnego.
Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulują kwestie związane
zarówno z nieopłaceniem przez płatnika (ubezpieczonego) składek lub opłaceniem ich w
zaniżonej wysokości, jak i opłaceniem przez płatnika (ubezpieczonego) składek nienależnych.
W takiej sytuacji, z jednej strony ZUS może żądać zapłacenia nieopłaconych składek, z drugiej
strony płatnik (ubezpieczony) może żądać zwrotu składek zapłaconych nienależnie.
Przepisy przewidują pewne terminy na dochodzenie tych należności. Art. 24 ust. 4
przewiduje, iż „Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od
dnia, w którym stały się wymagalne”, co oznacza, że po tym terminie ZUS nie może dochodzić
składek nieopłaconych lub opłaconych w zaniżonej wysokości. Jednocześnie przepisy art. 24
-2-
ust. 5–6 przewidują w pewnych sytuacjach przerwanie lub zawieszenie biegu powyższego
terminu przedawnienia, co wydłuża czas, w którym Zakład może dochodzić zaległych składek.
Także z drugiej strony art. 24 ust. 7 przewidywał, że „Zwrotu od Zakładu nienależnie
opłaconych składek nie można dochodzić, jeżeli od daty ich opłacenia upłynęło 5 lat”. Ustęp 6a
przewiduje, że „Nienależnie opłacone składki podlegają zaliczeniu przez Zakład z urzędu na
poczet zaległych lub bieżących składek, a w razie ich braku – na poczet przyszłych składek,
chyba że płatnik składek złoży wniosek o zwrot składek”.
Powyższe regulacje oznaczają, że Zakład może dochodzić od płatnika (ubezpieczonego)
należnych składek przez 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, natomiast
ubezpieczony mógł dochodzić od Zakładu składek nienależnych (w tym zapłaconych w
zawyżonej wysokości) przez 5 lat od ich opłacenia. Co prawda ust. 6a przewiduje, że – nawet
jeśli po 5 latach nie można już dochodzić od Zakładu nienależnych składek – podlegają one
zaliczeniu na poczet innych zaległych, bieżących lub przyszłych składek; jednak jeżeli
ubezpieczony nie podlega już obowiązkowi opłacania składek, to nie ma on już nawet
możliwości zaliczenia owych nienależnych Zakładowi składek na poczet innych zaległych,
bieżących lub przyszłych składek.
W sprawie będącej przyczyną wystąpienia do TK z pytaniem prawnym przez Sąd, w
grudniu 2000 r. Zakład wstrzymał ubezpieczonemu wypłatę renty z tytułu niezdolności do
pracy. Od 2001 do 2005 r. ubezpieczony uiszczał więc ponownie składki. W 2007 r. Sąd
Apelacyjny uznał, że Zakład niesłusznie zawiesił ubezpieczonemu prawo do renty.
Ubezpieczony, w sierpniu 2007 r. wystąpił więc o zwrot nadpłaconych składek. ZUS jednak
zwrócił składki tylko za okres od sierpnia 2002 r., odmawiając jednocześnie zwrotu składek za
okres od 2001 r. do lipca 2002 r., powołując się na art. 27 ust. 7 (od ich opłacenia upłynęło
5 lat).
2.2. Z art. 32 Konstytucji wynika, iż „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają
prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w
życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”. Art. 64 ust. 2
stanowi, iż „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla
wszystkich ochronie prawnej”.
TK zwrócił uwagę, iż choć stosunek między ZUS-em a ubezpieczonym ma charakter
publicznoprawny, w ramach którego ZUS-owi przysługują kompetencje władcze, to jednak w
zakresie rozliczania nienależnie opłaconych składek, czyli w zakresie pozostającym poza
stosunkiem ubezpieczenia – relacje te powinny być kształtowane na zasadzie równości stron,
-3-
tak jak inne stosunki cywilnoprawne. W tym zakresie podmioty te powinny być traktowane
równo. Ustawa tymczasem różnicuje te podmioty w zakresie terminu dochodzenia wzajemnych
należności (5 lat dla ubezpieczonego i 10 lat dla Zakładu).
Ponadto, ustawa różnicuje samych płatników (ubezpieczonych). Mamy bowiem grupę
takich płatników (ubezpieczonych), którzy nienależnie opłacone składki mogą sobie zaliczyć
na poczet przyszłych składek oraz takich płatników, którzy nie mogąc już dochodzić zwrotu
nadpłaconych składek, nie mogą jednocześnie zaliczyć ich na poczet przyszłych składek,
ponieważ nie podlegają już obowiązkowi opłacania składek.
Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż przepisy art. 24 ust. 5–6 ustawy przewidują
szeroki katalog okoliczności powodujących brak przedawnienia, zawieszenie lub przerwanie
biegu terminu przedawnienia należności ZUS od płatników (ubezpieczonych). Ustęp 5b
przewiduje przerwanie biegu przedawnienia od dnia podjęcia przez ZUS pierwszej czynności
zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Tymczasem płatnikowi
(ubezpieczonemu) nie służy tego rodzaju instytucja (przerwania, zawieszenia biegu terminu),
co oznacza, że nawet przy należytym dochodzeniu przed właściwym organem nienależnych
składek, upływ czasu powoduje wygaśniecie tych składek; nawet gdyby ostatecznie spór został
rozstrzygnięty korzystnie dla płatnika (ubezpieczonego). Regulacja taka tworzy pozorne prawo
majątkowe, czyli takie, które w momencie jego powstawania staje się nieskuteczne.
2.3. Wyrok wywołuje skutki prawne z dniem publikacji (15 czerwca 2010 r.). Trybunał
nie zdecydował się na odsunięcie w czasie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu.
TK zaznaczył, iż stwierdzenie niekonstytucyjności zróżnicowania sytuacji prawnej ZUS
oraz płatników (ubezpieczonych) „dotyczy (…) tylko wykorzystania wyroku Trybunału do
umożliwienia płatnikowi (ubezpieczonemu) dochodzenia zwrotu takich składek na
jednakowych podstawach z ZUS tylko w odniesieniu do okresu od 1 stycznia 1998 r. do 7 maja
2003 r. włącznie i co do których termin zwrotu upłynął w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 8
maja 2008 r.”.
TK dodał też, że wyrok „daje podstawę do ewentualnych wznowień postępowań na
podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji tylko w wypadku orzeczeń oddalających powództwa o
zwrot nadpłaconych składek ubezpieczeniowych”.
Wyrok „oznacza również zniesienie istniejącego dotychczas na podstawie
kwestionowanego art. 24 ust. 7 (…) zróżnicowania poziomu ochrony praw majątkowych w
zakresie dochodzenia roszczeń z tytułu nadpłaconych składek ubezpieczeniowych pomiędzy
poszczególnymi kategoriami płatników (ubezpieczonych)”.