Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

UZASADNIENIE

Ustawa z dnia … 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
zmienia zasady funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji, wprowadzonego
ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784, z późń. zm.). Od początku
funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji, najważniejszą kwestią było
ustalenie rzeczywistej emisji do powietrza dwutlenku węgla. Następuje to w procesie
monitorowania emisji, który jest realizowany przez prowadzącego instalację. Rozporządzenie
z dnia 12 września 2008 r. w sprawie sposobu monitorowania wielkości emisji substancji
objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 183, poz.
1142) transponowało decyzję Komisji nr
2004/156/WE z dnia 29 stycznia 2004 r.
ustanawiającą wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji
gazu cieplarnianego zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
(Dz. Urz. WE L 59 z 26.02.2004, str. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t.
8, str. 100), zwaną dalej „decyzją 2004/156/WE” do polskiego porządku prawnego.
Rozporządzenie to określiło sposoby monitorowania wielkości emisji. Rozporządzenie to
wypełniło delegację zawartą w art. 41 ww. ustawy dotyczącą sposobu monitorowania
wielkości emisji oraz częstotliwości, zakresu, formy i układu przekazywanych danych w
postaci rocznego raportu, a także określiło sposób weryfikacji raportów sporządzanych przez
prowadzących instalację.
Podczas pierwszych lat funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji
prowadzący instalacje, weryfikatorzy i organy właściwe w UE zdobyli pierwsze
doświadczenia w zakresie monitorowania, weryfikowania i sprawozdawczości, zgodnie z
decyzją 2004/156/WE. W następstwie przeglądu decyzji 2004/156/WE, okazało się, że
wytyczne określone w tej decyzji wymagały szeregu zmian, w celu podania ich w jaśniejszej,
bardziej precyzyjnej formie. Podczas przeglądu dużą wagę przywiązywano do zależności
pomiędzy kosztami monitoringu, a osiągniętymi efektami. Ze względu na znaczną liczbę
poprawek zdecydowano się zastąpić decyzję 2004/156/WE decyzją Komisji nr 2007/589/WE
z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającej wytyczne dotyczące monitorowania i
sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 229 z 31.08.2007, str. 1-85), zwanej dalej
„decyzją 2007/589/WE”.
W związku z przyjęciem decyzji 2007/589/WE, wspólnotowy, jednolity system
monitoringu dwutlenku węgla został zmodyfikowany. W celu dostosowania krajowego
systemu monitorowania, do systemu wspólnotowego, należy implementować przedmiotowy
akt prawa.

Projekt rozporządzenia określa:
1) sposób monitorowania wielkości emisji;
2) częstotliwość przekazywania danych dotyczących monitorowanych wielkości emisji;
3) zakres informacji zawartych w raporcie;
9


4) formę i układ raportu;
5) sposób weryfikacji raportów.
Projekt rozporządzenia zawiera definicje ułatwiające zrozumienie i posługiwanie się
przedmiotowym projektem rozporządzenia. Definicje te dotyczą:
−
paliw, strumieni materiałów wsadowych lub paliw oraz grup emisji,
− pomiarów; metod opartych na obliczeniach i metod opartych na pomiarach
stosowanych do określenia wielkości emisji CO2,
−
oraz kontroli i weryfikacji.
Definicje te są definicjami technicznymi i znalazły się w projekcie rozporządzenia w ślad za
decyzją Komisji 2007/589/WE. Projekt rozporządzenia jest adresowany do prowadzących
instalacje, którzy w trakcie trwania konsultacji społecznych nie wnieśli uwag co do ich
precyzyjności i jasności ich stosowania. Prowadzący instalację podkreślali konieczność
zamieszczenia definicji, które mogą się wydawać powszechnie znane, ale z uwagi na
precyzję ich zrozumienia przez prowadzących, organy właściwe oraz weryfikatorów zasadne
jest ich zamieszczenie w treści rozporządzenia.
W paragrafie 3 ust. 1 proponuje się przepis dotyczący procesów, które podlegają
monitorowaniu, w pozostałych ustępach od 2 do 12 zostały przywołane załączniki do
rozporządzenia, w których został określony w szczegółowy sposób monitorowania wielkości
emisji CO2 w poszczególnych rodzajach instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu
uprawnieniami do emisji. Monitorowaniu podlegają odpowiednio:
−
procesy spalania paliw,
−
rafinerie ropy naftowej,
− piece
koksownicze,
− instalacje
prażenia i spiekania rud metali, w tym rudy siarczkowej,
−
instalacje do pierwotnego lub wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali surowej, w tym
do ciągłego odlewania stali,
−
instalacje do produkcji klinkieru cementowego w piecach obrotowych z instalacji do
produkcji wapna,
−
instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego,
−
instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania,
−
instalacje do produkcji papieru lub tektury.
Treść paragrafu 4 stanowi, że prowadzący instalacje objęte obowiązkiem
monitorowania wielkości emisji CO2 dokonuje wyboru sposobu prowadzenia monitorowania.
Do monitorowania emisji prowadzący instalacje może użyć wzorów obliczeniowych lub
dokonywać pomiarów emisji. Sposoby postępowania w obu przypadkach zostały określone
w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W przypadku prowadzenia monitorowania na
podstawie pomiarów prowadzący instalacje zobowiązani są do potwierdzenia ich za pomocą
wzorów obliczeniowych.
W paragrafie 5 odwołano się do treści załącznika nr 12, w którym jest określony
zakres informacji zawarty w rocznym raporcie, oraz jego forma i układ. W paragrafie 6 został
określony sposób weryfikacji rocznych raportów, z przywołaniem załącznika nr 13 do
rozporządzenia, który szczegółowo go określa.
10


W paragrafie 7 został określony szczegółowy sposób monitorowania wielkości emisji
CO2 z instalacji przy pomocy ciągłych pomiarów emisji, z przywołaniem załącznika nr 14 do
rozporządzenia.
W projekcie zaproponowano, aby rozporządzenie weszło w życie w terminie 14 dni od
dnia ogłoszenia. Jednakże z uwagi na konieczność dostosowania przepisów w zakresie
monitorowania emisji CO2 do przepisów UE zaproponowano, aby rozporządzenie w zakresie
dotyczącym sposobu monitorowania wielkości emisji, częstotliwości przekazywania danych
dotyczących monitorowanych wielkości emisji, zakresu informacji zawartych w rocznym
raporcie oraz formy i układu rocznego raportu obowiązywało od dnia 1 stycznia 2012 r.
Przyjmowanie przepisów z mocą wsteczną zostało dopuszczone mocą art. 5 w zw. z
art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, z późn. zm.), jednocześnie ustawa zastrzega,
możliwość wejścia aktu z mocą wsteczną jedynie dla przypadków, w których zasady
demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zaproponowana data
wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia nie stoi w sprzeczności z przepisem art. 5
w/w ustawy. Przepisy tego rozporządzenia są korzystne dla prowadzących instalacje objęte
systemem handlu uprawnieniami do emisji CO2 i nie pogarszają ich sytuacji prawnej.
Przyjęte z mocą wsteczną przepisy rozporządzenia wprowadzają szereg ułatwień dla
prowadzących małe instalacje, tj. instalacje emitujące w poprzednim okresie rozliczeniowym
średniorocznie poniżej 25 tys. Mg CO2, w zakresie monitorowania

i sprawozdawczości. Nowe zasady monitorowania są czytelniej sformułowane,
a wprowadzone nimi metodyki są zoptymalizowane pod względem kosztów wdrażania,
a jednocześnie nie powodują pogorszenia dokładności danych dotyczących emisji i ogólnej
rzetelności systemów monitorowania. Umożliwiają one prowadzącym instalacje właściwe
wypełnianie obowiązku monitorowania przy znacząco obniżonych kosztach. Odnosi się to
szczególnie do zakładów używających paliw uzyskanych w całości z biomasy oraz do
niewielkich emitorów.
Ponadto omawiane przepisy wprowadzają metodę rezerwową tj. alternatywną drogę
monitorowania emisji z bardzo specyficznych lub złożonych instalacji co umożliwia
zaprojektowanie dla nich w pełni zindywidualizowanej metodyki monitorowania
minimalizującej progi niepewności, a jednocześnie pozwalającej na odejście od
nieadekwatnej dla tych instalacji metodyki opartej na poziomach dokładności.
Możliwość stosowania nowych zasad monitorowania od 1 stycznia 2008 r. będzie korzystna
dla wielu grup uczestników wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji
z następujących powodów:
a) w ramach metodyki monitorowania w procesach spalania zniesiono obowiązek
stosowania współczynników utleniania,
b) w odniesieniu do instalacji produkujących sadzę i zakładów przetwarzania gazu
dodano metodę opartą na bilansie masowym,
c) wymagania w zakresie dopuszczalnej niepewności ustalania emisji powstających w
wyniku spalania na wylotach kominów zostały obniżone
w celu odzwierciedlenia specyficznych warunków technicznych tych obiektów,
11


d) zmienione zostały wytyczne dla regeneracji urządzeń do krakowania katalitycznego
i innych procesów regeneracji katalizatorów i flexi-cokers, w celu odzwierciedlenia
specyficznych warunków technicznych tych obiektów,
e) terminologia i metodyki dla instalacji do produkcji klinkieru cementowego i dla
instalacji do produkcji wapna zostały ujednolicone z handlowymi praktykami,
f) dodano dodatkowe wskaźniki emisji dla instalacji przemysłu szklarskiego,
g) wymagania w zakresie dopuszczalnej niepewności, dotyczące emisji z kalcynowania
surowców w instalacjach przemysłu ceramicznego, zostały rozluźnione w celu
odzwierciedlenia sytuacji, w których gliny pochodzą bezpośrednio z kamieniołomów.
Wprowadzenie terminu stosowania rozporządzenia od 1 stycznia 2008 r. wiąże się z
terminem wejścia w życie decyzji 2007/589/WE, która zobowiązuje kraje Unii Europejskiej do
wdrożenia zmodyfikowanych wymagań w zakresie monitorowania emisji w tym terminie.
Data ta jest zbieżna z rozpoczęciem nowego, drugiego okresu rozliczeniowego w ramach
wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla, który obejmuje
lata 2008-2012. Wprowadzenie zmienionych i doprecyzowanych wymagań określających
sposób monitorowania jest niezbędne w nowym okresie rozliczeniowym, gdyż zasady te
mają służyć ujednoliceniu metod monitorowania w ramach systemu, a więc w całej Unii
Europejskiej. Spójny i efektywny system monitorowania jest podstawą wspólnotowego
systemu handlu uprawnieniami do emisji, a zróżnicowanie metod w różnych okresach
rozliczeniowych mogłoby doprowadzić do niestabilności systemu. Monitorowanie wielkości
emisji, jej raportowanie i weryfikacja według tych samych zasad, jest warunkiem równego
traktowania wszystkich instalacji objętych wspólnotowym systemem niezależnie od kraju. Nie
wdrożenie wskazanych w decyzji 2007/589/WE sposobu monitorowania od dnia 1 stycznia
2012 r. mogłoby skutkować rozbieżnościami w metodyce monitorowania np. wśród instalacji
należących do jednego prowadzącego instalację, a położonych w różnych krajach
członkowskich.
Obecnie wielu uczestników systemu handlu uprawnieniami do emisji od dnia 1 stycznia
2008 r. monitoruje wielkość emisji CO2 stosując również sposoby monitorowania określone
w decyzji 2007/589/WE.
Prowadzący instalacje posiadają zatem zestaw danych, określonych zgodnie w
wymaganiami dla
poziomu dokładności wynikającego z
zakwalifikowania instalacji do
odpowiedniej grupy emisji. Zakres informacji zawartych w rocznym raporcie oraz forma i
układ rocznego raportu, określone w załączniku nr 12 do projektu rozporządzenia,
umożliwiają opracowanie rocznego raportu zawierającego różne dane dla odrębnych części
danego roku rozliczeniowego. Roczny raport może zostać wykonany przez prowadzącego
instalację zgodnie ze sposobem określonym w projekcie rozporządzenia, a zestaw danych o
monitorowanych wielkościach wykorzystany do tego raportu cechuje się większą
dokładnością niż stosowany do tej pory.
Projektowane rozporządzenie określa sposób monitorowania wielkości emisji, częstotliwość
przekazywania danych dotyczących monitorowanych wielkości emisji, zakres informacji
zawartych w rocznym raporcie, formę i układ rocznego raportu w jednolity sposób dla całej
Wspólnoty Europejskiej. Prowadzenie monitorowania wielkości emisji CO2 w sposób
12


odmienny od określonego w projekcie rozporządzenia w praktyce stawiałoby prowadzących
instalacje polskie w gorszej pozycji biznesowej na rynku wspólnotowym. Skutkiem tego może
być brak uznawania przez innych uczestników systemu polskich uprawnień do emisji jako
obarczonych ryzykiem wynikającym z niemożności weryfikacji emisji CO2 lub
monitorowanych w sposób odbiegający od jednolitych zasad obowiązujących we
wspólnotowym systemie.
Zastosowanie na przestrzeni roku 2008 jednolitych przepisów dotyczących monitorowania
wielkości emisji CO2 ma istotne znaczenie także dla wykonania sprawozdania ze stosowania
dyrektywy 2003/87/WE, zgodnie z art. 21 dyrektywy 2003/87/WE przekazywanym do Komisji
Europejskiej.
Przedmiotowy projekt rozporządzenia w celu ułatwienia i poprawy efektywności pod
względem kosztów dla instalacji o rocznych emisjach CO2 pochodzącego z paliw kopalnych
wynoszących poniżej 25 tys. Mg, wprowadza pewne wyjątki od konkretnych wymagań
stosujących się ogólnie do wszystkich instalacji. Ułatwienia te dotyczą m.in.:
1) w procesie weryfikacji weryfikator nie przeprowadza obowiązkowej inspekcji instalacji i
może oceniać roczny raport na podstawie własnej analizy ryzyka;
2) w stosownych przypadkach, można użyć do oceny niepewności danych dotyczących
rodzaju instalacji informacji wyszczególnionych przez dostawcę odnośnych przyrządów
pomiarowych, niezależnie od konkretnych warunków eksploatacji;
3) nie udowadnia się zgodności z wymaganiami dotyczącymi wzorcowania;
4) można stosować metodę niższego poziomu dokładności (z poziomem dokładności 1
jako minimum) dla wszystkich strumieni materiałów wsadowych i odnośnych elementów
zestawu danych;
5) można stosować uproszczony plan monitorowania;
6) nie stosuje się wymagań w odniesieniu do akredytacji zgodnie z normą PN-EN ISO/IEC
17025, jeżeli dane laboratorium: przedstawi przekonujące dowody potwierdzające, że
dysponuje technicznymi kwalifikacjami i jest w stanie uzyskiwać technicznie prawidłowe
wyniki, stosując odpowiednie procedury analityczne, oraz uczestniczy corocznie w
porównaniach międzylaboratoryjnych, a następnie, w miarę potrzeby, podejmuje działania
naprawcze;
7) zużycie paliwa lub materiałów może być określane na podstawie zapisów dotyczących
zakupu i oszacowanych zmian w zapasach bez dalszego rozpatrywania niepewności.
Ponieważ niniejszy projekt rozporządzenia jest zgodny z decyzją Komisji nr 2007/589/WE
z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającą wytyczne dotyczące monitorowania
i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady – nie wymaga więc notyfikacji.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 4 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) – z chwilą przekazania projektu
rozporządzenia do uzgodnień międzyresortowych, został on zamieszczony w Biuletynie
Informacji Publicznej. Zgodnie z trybem określonym w w/w ustawie nie wpłynęły żadne
zgłoszenia podmiotów zainteresowanych wzięciem udziału w pracach nad projektem
przedmiotowego rozporządzenia.


13