Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych

2
opiekującą się niepełnosprawnym, jeśli ta ostatnia osoba pozostaje w związku małżeńskim)
postawiony został zarzut naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, a
także płynących z art. 71 ust. 1 Konstytucji: nakazu uwzględniania dobra rodziny w polityce
społecznej i gospodarczej państwa oraz gwarancji udzielania szczególnej pomocy rodzinom
znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Trybunał przypomniał, że analogiczne zastrzeżenia przesądziły o treści rozstrzygnięć
w sprawach P 27/07 (orz. z dnia 18 lipca 2008 r.) oraz P 41/07 (orz. z dnia 22 lipca 2007 r.),
jak też we wcześniejszej sprawie P 23/05 (orz. z dnia 15 listopada 2006 r.), gdzie ocenie
poddano unormowanie będące podstawą przyznawania zasiłku stałego, a więc świadczenia
o tych samych celach i funkcjach, co świadczenie pielęgnacyjne. Pozwala to stosować w
odniesieniu do kwestionowanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach identyczne
kryteria, co te sformułowane w przywołanych powyżej postępowaniach, zwłaszcza w kontekście
wspomnianej już zasady równości. A są to:
- sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagająca stałej pielęgnacji;
- niepodejmowanie pracy bądź rezygnacja z niej z powodu sprawowania tego typu opieki;
- obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę (do dnia 1 stycznia
2010 r. istniało dodatkowe kryterium w postaci niskich dochodów, niemniej w następstwie
zrezygnowania przez ustawodawcę z progu dochodowego, o którym była mowa w art. 17 ust. 2
w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach, przesłanka ta – mimo iż powoływana przez sąd
konstytucyjny – utraciła jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia, czy warunki przyznawania
świadczenia pielęgnacyjnego są równe, czy też mogą być uznane za dyskryminujące).
Zdaniem Trybunału, zderzenie zaskarżonego przepisu z wymienionymi kryteriami, jak
również kontrowersje związane z wykładnią tego przepisu występujące w orzecznictwie sądów
administracyjnych, dowodzą wadliwości zawartej w nim regulacji. W szczególności Trybunał
zauważył, że poszerzenie zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, dokonane na
mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. Nr 223, poz. 1456), nie znalazło odzwierciedlenia w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a.
„Jego literalne brzmienie ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach,
wbrew założeniom reformy wprowadzonej wskazaną wyżej ustawą z dnia 17 października
2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Formalnie rzecz biorąc, stosowanie art.
17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach nie podlega żadnym wyjątkom (…). Może ono
prowadzić – tak jak w sprawie zawisłej przed sądem, który wystąpił z pytaniem prawnym – do
odmowy przyznania tego wsparcia dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet
wtedy gdy oboje jego rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Rygoryzm traktowania tego
3
przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z
pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie
mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.”
Reasumując: w opinii Trybunału Konstytucyjnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o
świadczeniach, traktowany jako źródło bezwzględnej przesłanki negatywnej dla przyznania
wsparcia finansowego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnymi nie odpowiada
standardom konstytucyjnym, gdyż dyskryminuje pewną kategorię tych osób, przez co godzi
także w spójność systemu świadczeń rodzinnych. Dlatego też w uzasadnieniu postanowienia
sygnalizacyjnego znalazła się wyraźna sugestia wprowadzenia do ustawy o świadczeniach
zasady przesadzającej, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie
stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy
małżonek tej osoby także jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko.
3. Szczegółowe postanowienia projektowanej ustawy
Mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1
czerwca 2010 r., jak również wcześniejsze wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydane w
sprawach P 27/07 i P 41/07, a ponadto w sprawie P 23/05, proponuje się, aby nowelizacja
ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegała na całkowitym
wyeliminowaniu przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. W ten sposób prawo do
ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zyskają nie tylko zstępni opiekujący się jednym albo
też dwojgiem niepełnosprawnych małżonków, lecz również mąż czy żona, którzy nie
podejmują lub rezygnują z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania
opieki nad swoim małżonkiem, pod warunkiem oczywiście, że legitymuje się on orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można bowiem pomijać kryteriów, jakie Trybunał
wskazuje dla oceny regulacji decydującej o przysługiwaniu świadczenia pielęgnacyjnego z
punktu widzenia zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Co więcej – przytoczona powyżej
wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, w której zaakcentowano nieracjonalność przesłanki z
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach jako wymuszającej wręcz rezygnację z
postawania w związku małżeńskim, może być odniesiona zarówno do stanów faktycznych
takich, jak ten, na tle którego wszczęte zostało postępowanie w sprawie P 38/09, jak i do tych
sytuacji, w których opiekę nad osobą niepełnosprawną sprawuje właśnie jej mąż lub żona.
Dodatkowo przypomnieć trzeba, że w sądownictwie administracyjnym zarysowała się linia
orzecznicza, która powołując się na orzeczenie Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. (P 27/07)
4
stanowczo sprzeciwia się wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy
ktoś rezygnuje z aktywności zawodowej po to, by osobiście zająć się swym niepełnosprawnym
małżonkiem (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 czerwca
2009 r., sygn. akt II SA/Ol 414/09). Stąd uzasadniona jest dalej idąca zmiana, aniżeli samo
wprowadzenie do ustawy o świadczeniach zastrzeżenia przewidującego, że świadczenie
pielęgnacyjne należy się wyjątkowo dziecku opiekującemu się rodzicem bądź też obojgiem
rodziców, którzy nie są w stanie świadczyć sobie wzajemnie pomocy z uwagi na to, iż oboje są
osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, tzn. z naruszoną sprawnością organizmu,
niezdolnymi do pracy albo zdolnymi do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i
wymagającymi, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy
innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia
27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych – Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, z późn. zm.).
Jednocześnie, dla usunięcia wątpliwości, jakie mogłyby powstać wobec określenia
„obowiązek alimentacyjny”, jakim posługuje się art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach
(obowiązek wzajemnej pomocy, spoczywający na małżonkach w myśl art. 23 ustawy z dnia 25
lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie jest bowiem uznawany za obowiązek
alimentacyjny, ale za „powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego”), celowe staje się
doprecyzowanie, że osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest także ten, na kim
ciąży obowiązek podobny obowiązkowi alimentacyjnemu. W związku z tym projekt zakłada
nadanie nowego brzmienia powołanemu przepisowi, jak również art. 17 ust. 1a ustawy o
świadczeniach.
Pozostałe zmiany objęte projektem są konsekwencją nowelizacji art. 17 ust. 1 pkt 2 i
ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach (i to zarówno tej zmiany, która ma dojść do skutku za
sprawą projektowanej ustawy, jak i tej, którą przeprowadzono poprzednio, a mianowicie
poprzez uchwalenie ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach
rodzinnych). Obecnie brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach, w którym mowa
jest o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego „na to lub na inne dziecko w rodzinie”
nie koresponduje z postanowieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 nowelizowanej ustawy, który to z kolei
wprost przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku sprawowania opieki
przez inne osoby niż matka lub ojciec albo opiekun faktyczny, a zatem w sytuacjach gdy osobą
niepełnosprawną wymagającą opieki nie jest dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy o
świadczeniach. Podobnie ma się rzecz z proponowaną zmianą dotyczącą art. 23 ust. 1 ustawy o
świadczeniach – skoro ustawodawca dopuszcza możliwość ubiegania się o wsparcie finansowe
5
w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o
świadczeniach, to powinien to uwzględnić także w przepisie określającym, na czyj wniosek
następuje ustalenie prawa do tego świadczenia oraz jego wypłata.
Art. 2 projektowanej ustawy przewiduje vacatio legis, które pozwoli na zaplanowanie w
budżetach gmin oraz w budżecie centralnym sum niezbędnych na pokrycie świadczeń
pielęgnacyjnych, o które będą mogli zwracać się również opiekunowie osób pozostających
w związku małżeńskim.
4. Konsultacje
Projekt ustawy został skonsultowany z Ministrem Spraw Zagranicznych, Ministrem
Pracy i Polityki Społecznej, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Krajową Radą Radców
Prawnych, Prokuratorią Generalną Skarbu Państwa oraz Helsińską Fundacją Praw Człowieka.
Zastrzeżenia do proponowanej ustawy zgłosił jedynie Minister Pracy i Polityki Społecznej,
wskazując m.in. na koszty jej realizacji, a ponadto informując komisje senackie o trwających
pracach nad projektem ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o
pomocy osobom uprawnionym do alimentów, którego celem jest w szczególności racjonalizacja
zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Projekt został także przekazany do zaopiniowania Naczelnej Radzie Adwokackiej,
Związkowi Miast Polskich, Unii Metropolii Polskich, Unii Miasteczek Polskich, Związkowi
Gmin Wiejskich, Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan oraz organizacji
Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienione podmioty nie zajęły stanowiska odnośnie do
przedmiotowego przedłożenia.
W trakcie I czytania projektu, na wspólnym posiedzeniu Komisji Ustawodawczej oraz
Komisji Rodziny i Polityki Społecznej w dniu 23 listopada 2010 r., przedstawiciel Ministra
Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w opinii pisemnej, a jednocześnie
zaznaczył, że generalnie rzecz biorąc, Minister nie podważa zasadności przyznania świadczenia
pielęgnacyjnego w wypadku, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim.
Wspomniał też o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
(druk sejmowy nr 3316). Analogicznie przedstawiciel Ministra Pracy i Polityki Społecznej
wypowiedział się również na posiedzeniu Senatu, w toku II czytania.
6
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Wraz z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
poszerzony zostanie krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, co – przy
niezmienionej wysokości tego świadczenia – powodować będzie wzrost wydatków budżetu
państwa w związku z koniecznością zwiększenia dotacji celowej, o której mowa w art. 33
ust. 2 ustawy o świadczeniach.
Według szacunków przeprowadzonych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
koszt przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dodatkowej kategorii osób, wraz z wydatkami
na składki emerytalne, rentowe oraz zdrowotne, wyniesie ok. 516 mln. zł (przy założeniu, że
uprawnionych może być w przybliżeniu 66 tys. osób).
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.