Rządowy projekt ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r.

regulacja dotycząca spisu ludności i mieszkań dopuszcza swobodny wybór źródeł danych
i
metod przeprowadzania spisów, zobowiązując jednocześnie wszystkie kraje do
zagwarantowania wysokiej jakości i pełnej porównywalności wyników spisów. Wyniki spisu
powinny być przekazane do EUROSTAT-u w ciągu dwóch lat po zakończeniu spisu, tj. do
końca 2013 r.


Dysponowanie bazą danych ze spisów ma dla Komisji Europejskiej podstawowe
znaczenie z uwagi na bieżące wykorzystywanie tych informacji na potrzeby realizowanej
wspólnotowej polityki społecznej. Konsekwencją wejścia Polski do struktur europejskich jest
konieczność przyjęcia kierunków polityki Unii Europejskiej, w szczególności wyrażonych
w Strategii Lizbońskiej, jak również w Europejskiej Strategii Zatrudnienia.

Rekomendacje dotyczące przyszłych spisów, przygotowane wspólnie przez ONZ
oraz Unię Europejską, zostały przyjęte przez Konferencję Statystyków Europejskich
w czerwcu 2006 r. Aktualnie mają one status obowiązującego dokumentu pt. „Zalecenia
międzynarodowe do spisów ludności i mieszkań około 2011 roku”.

Potrzeby użytkowników

Użytkownikami informacji statystycznych są nie tylko administracja publiczna,
instytucje naukowe i badawcze, ośrodki analityczne, uczelnie wyższe, media, ale także osoby
prywatne. Obserwowany jest przy tym wzrost zainteresowania odbiorców wynikowymi
informacjami statystycznymi o zwiększonym zakresie szczegółowości oraz agregowanymi
na niższych poziomach podziału terytorialnego kraju.

Spisy powszechne – jako masowe badania statystyczne – dają możliwość zebrania
szerokiego zakresu danych i zaprezentowania ich na poziomie samorządów lokalnych.

ródła danych

W poprzednich spisach powszechnych podstawowym źródłem informacji były
wywiady bezpośrednie przeprowadzane przez rachmistrzów spisowych z osobami objętymi
spisem, natomiast dane zapisywano na formularzach papierowych.

3

Natomiast obecnie jako priorytet przyjmuje się zasilanie statystyki publicznej danymi
administracyjnymi, w tym do celów spisów powszechnych. Znalazło to odzwierciedlenie
w międzynarodowych przepisach, zaleceniach i ustanowionych standardach. Powyższe
zagadnienie zostało uregulowane m.in. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 322/97 z dnia
17 lutego 1997 r. w sprawie statystyk Wspólnoty (O.JL.1997.52.1 (Reg) Community statistics
(322/96/EC), Podstawowych Zasadach Statystyki Oficjalnej ONZ uchwalonych w kwietniu
1994 r., Europejskim Kodeksie Praktyk Statystycznych przyjętym przez Komitet Programowy
ds. Statystyki dnia 24 lutego 2005 r., w przygotowanych przez Komisję Ekonomiczną ONZ
dla Europy oraz Biuro Statystyczne Wspólnot Europejskich (EUROSTAT) Zaleceniach
do narodowych spisów powszechnych ludności i mieszkań 2010, przyjętych w czerwcu
2006 r. przez konferencję statystyków europejskich. Zagadnienie wykorzystania systemów
informacyjnych administracji publicznej w statystyce publicznej zostało uregulowane
w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn.
zm.).

W projekcie ustawy o NSP 2011 uwzględnione zostały wymogi dotyczące
projektowania i przeprowadzenia spisu, w tym metodologii i źródeł danych, określone
w przepisach rozporządzenia nr 763/2008.
W spisie powszechnym ludności planowanym do przeprowadzenia około 2010 r.
państwa członkowskie mogą pozyskiwać dane statystyczne z różnych źródeł, w szczególności
w trybie:
− tradycyjnych spisów powszechnych,
− spisów powszechnych opartych na danych z rejestrów administracyjnych,
− kombinacji tradycyjnych spisów powszechnych z badaniami reprezentacyjnymi,
− kombinacji spisów powszechnych w oparciu o dane z rejestrów administracyjnych
z badaniami reprezentacyjnymi,
− kombinacji spisów powszechnych w oparciu o dane z rejestrów administracyjnych
z tradycyjnymi spisami powszechnymi,
− kombinacji spisów powszechnych w oparciu o dane z rejestrów administracyjnych
z badaniami reprezentacyjnymi oraz tradycyjnych spisów powszechnych.

4

Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do spełnienia wymogów
dotyczących ochrony danych. Ww. rozporządzenie nie ma wpływu na obowiązujące
w poszczególnych państwach członkowskich przepisy dotyczące ochrony danych. Państwa
członkowskie zapewniają, że źródła danych oraz metodologia zastosowane w celu spełnienia
wymogów ww. rozporządzenia odpowiadają, w największym możliwym stopniu,
podstawowym właściwościom spisów powszechnych ludności i mieszkań, określonym w ww.
rozporządzeniu.
Rozporządzenie nr 763/2008 uznaje wszystkie ww. tryby za równoprawne źródła
pozyskiwania danych, określane umownie jako „spis”. Jest to pierwszy akt prawny – na skalę
międzynarodową – który traktuje równorzędnie różne rodzaje podejścia do przeprowadzania
spisu. Innymi słowy istnieje uznanie „prawne”, że wyżej wymienione rodzaje podejścia są
ważne i zdolne do zapewnienia danych spisowych. Pod tym względem można stwierdzić, że
rozporządzenie jest perspektywiczne, gdyż bierze pod uwagę dynamiczne zmiany metod
przeprowadzania spisu w kontekście rozwoju systemów administracyjnych i rozwiązań
informatycznych.
W projekcie ustawy o NSP 2011 przyjęte zostało założenie, iż źródłami danych będą
dane z rejestrów administracyjnych, badań reprezentacyjnych oraz tradycyjnych spisów
powszechnych.
W dotychczasowej praktyce polska statystyka publiczna wykorzystuje w niewielkim
stopniu dane z systemów administracyjnych. Dane administracyjne stanowią około 20 %
danych źródłowych. W 80 % statystyka publiczna pozyskuje dane w oparciu o formularze
statystyczne. Dane administracyjne w większości przekazywane są przez gestorów w formie
nieidentyfikowalnej, zagregowanej – w formie zestawień tabelarycznych. W ramach polskiej
statystyki publicznej nie podjęto próby i nie zbudowano systemu powiązanych rejestrów
administracyjnych.
Zestawienie korzyści i zagrożeń wynikających z zastosowania w NSP 2011 podejścia
opartego na rejestrach przedstawione zostało w tabeli poniżej.

Korzyści Zagrożenia
Brak dostępności „wszystkich
Efektywne wykorzystanie istniejących źródeł zalecanych” informacji
Zależność statystyki publicznej od
Redukcja kosztów
organów administracji państwowej

5

Wymóg ścisłej współpracy między
Redukcja obciążeń społecznych
gestorami rejestrów i GUS
Zmiany regulacji prawnych skutkują
Poprawa bezpieczeństwa danych
w jakości otrzymanych statystyk
Gwarancja harmonizacji badań Zgodność momentu krytycznego spisu
Problemy powstałe wskutek imputacji
Dostępność informacji spisu opartego na
oraz integracji statystycznej danych
rejestrach każdego roku
z różnych źródeł
Dostępność danych z rejestrów
administracyjnych dla dowolnego poziomu

dezagregacji terytorialnej
Możliwość identyfikacji błędów

„podwójnego spisywania”
Utworzenie mikro-bazy danych
wspomagających estymację pośrednią –

modelowanie na poziomie jednostkowym
Poprawa estymacji dla małych obszarów
dzięki zastosowaniu metod integracji

wykorzystujących silne skorelowanie
zmiennych
Poprawa spójności i wiarygodności danych

statystycznych
ródło: prof. dr hab. E. Gołata (Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu)

Dane statystyczne pozyskiwane w oparciu o administracyjne systemy są bezsprzecznie
lepsze jakościowo i bardziej wiarygodne, ponieważ są pozbawione subiektywizmu, jakim
obciążone są informacje uzyskane w bezpośrednim wywiadzie. Dodatkowo prawie wszystkie
dane mogą być dostępne praktycznie „od zaraz”. „Najszybsze” rejestry mogą być
wykorzystywane do celów statystycznych już po kilku tygodniach lub miesiącu od
zakończenia okresu sprawozdawczego (rejestr ludności, rejestr osób poszukujących pracy),
natomiast z „najwolniejszych” rejestrów (m.in. rejestru podatkowego) statystyka może
skorzystać po roku. Tym samym gotowość do tworzenia określonych statystyk, na przykład
na potrzeby spisu jest praktycznie natychmiastowa.
Przy gwałtownie rozwijającej się technologii informatycznej należy spodziewać się, że
kolejne spisy częściej niż obecnie opierać się będą właśnie na systemach administracyjnych,

6

co będzie musiało mieć w konsekwencji przełożenie na metodykę realizacji spisów, w tym
źródła danych.
W projektowaniu założeń do NSP 2011 wykorzystane zostały doświadczenia innych
krajów w zakresie organizacji i metodologii zrealizowanych powszechnych spisów ludności
i mieszkań oraz plany tych krajów dotyczące spisu przewidzianego do realizacji około 2010 r.
Następujące kraje: Holandia, Norwegia, Szwecja, Szwajcaria, Słowenia, Austria,
Finlandia, Dania, Francja, Niemcy, Izrael, Stany Zjednoczone Ameryki Północnej planują
wykorzystanie systemów administracyjnych jako źródeł danych w spisach powszechnych
w skali – liczbie zbliżonej do ujętej w projekcie ustawy o NSP 2011.
W krajach skandynawskich w systemach statystyki publicznej dane z systemów
administracyjnych stanowią około 90 – 95 % danych źródłowych. Dane z wykorzystaniem
formularzy statystycznych metodą tradycyjną są zbierane wyłącznie w przypadku braku
odpowiednich informacji w systemach administracyjnych. W odniesieniu do badań
masowych w Norwegii przewiduje się, że spis w 2010 r. będzie całkowicie oparty na
rejestrach, tj. około 30 ważniejszych systemach administracyjnych.
W Szwajcarii podstawowe zasady organizacji i metodologii powszechnego spisu
ludności i mieszkań w 2010 r. ustalone zostały w nowych przepisach prawnych. W 2007 r.
szwajcarski parlament uchwalił całkowicie znowelizowaną wersję ustawy o federalnym spisie
ludności. Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2008 r. Zamierzeniem Rady Federalnej
Szwajcarii i parlamentu, leżącym u podstaw uchwalania nowej ustawy, było unowocześnienie
statystyki publicznej. Nowy spis ludności stanowi kompleksową zmianę systemu. Tradycyjny
spis ludności, który dotychczas był przeprowadzany dla całej ludności co 10 lat, zostanie
zastąpiony zintegrowanym systemem opartym na danych z systemów administracyjnych
i badań statystycznych.
W 2010 r. Austria zastąpi swój tradycyjny spis, spisem w całości opartym na
rejestrach. Podstawą prawną jest ustawa dotycząca spisu opartego na rejestrach z 16 marca
2006 r. W spisie przewiduje się wykorzystanie 8 rejestrów bazowych. Podjęto decyzję na
temat tego, który rejestr będzie służył jako rejestr bazowy dla każdej zmiennej (jeżeli więcej
niż jeden rejestr zawiera tę zmienną). Wiele zmiennych jest również gromadzonych z siedmiu
„rejestrów porównania”, używanych jako dowód potwierdzający wartości w rejestrach
bazowych (zasada redundancji).
W 1990 r. Finlandia, jako drugi kraj na świecie po Danii, przeprowadziła pierwszy
spis ludności i mieszkań wyłącznie w oparciu o rejestry. Kierowano się nie tylko względami
finansowymi, choć to one były czynnikiem determinującym, ale również zwiększającym się

7