Rządowy projekt ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

przedsiębiorców z innych krajów UE. Mimo wcześniejszych zmian, przegląd systemów
reglamentacji w prawie polskim wskazuje, że wiele procedur uzyskiwania zezwoleń może
być pośrednio dyskryminujące. Procedury często są bardzo skomplikowane, a instytucja
dorozumianej zgody występuje jedynie w przypadku wpisu do rejestru działalności
regulowanej. Deregulacja w przepisach dot. systemów reglamentacji byłaby niezwykle
korzystna również dla polskich przedsiębiorców.

Problem uproszczeń legislacyjnych w działalności gospodarczej jest również przedmiotem
analiz Banku wiatowego. W corocznych raportach Doing Business Bank analizuje sytuację
ekonomiczną ponad 170 państw świata. W roku 2009 Polska zajęła 76 miejsce w rankingu
łatwości prowadzenia działalności gospodarczej (ease of doing bussines ranking). Jednym z
wskaźników łatwości prowadzenia działalności gospodarczej, na podstawie których jest
prowadzona klasyfikacja, jest wskaźnik koncesjonowania działalności. W tym zakresie
Polska zajęła 158 miejsce. Na podstawie powyższego raportu liczba formalności w Polsce
wynosi 30, czas: 308 dni, a koszt 137 % dochodu per capita. Dla porównania Holandia, która
jest uważana za lidera reformy regulacji zajęła w roku 2009 miejsce 51 w rankingu łatwości
prowadzenia działalności gospodarczej. Wskaźnik koncesjonowania działalności
gospodarczej umożliwił Królestwu Niderlandów zajęcie 91 miejsca. Liczba formalności w
Holandii wynosi 18, czas to 230 dni a koszt 112,1 % dochodu per capita.
Wyniki raportu pokazują, jak ważne jest podjęcie w Polsce zdecydowanych działań w celu
redukcji obciążeń administracyjnych. Wymogi dyrektywy w tym zakresie wychodzą
naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców.

W Polsce zakończył się pierwszy etap prac nad zmianami mającymi ułatwić rozpoczynanie
działalności gospodarczej. Na tym etapie wprowadzone tzw. „jedno okienko” mające ułatwić
zakładanie firmy (rejestrację działalności gospodarczej i dopełnienie innych formalności z
tym związanych). Obecnie trwają prace nad stworzeniem platformy elektronicznej usług
administracji publicznej (e-PUAP) oraz stworzeniem Centralnej Informacji o Działalności
Gospodarczej. Platforma ta jest przygotowana do umożliwienia przedsiębiorcy dopełnienia
ww. procedur. Dyrektywa o usługach zakłada ustanowienie pojedynczego punktu
kontaktowego dla usługodawców.


6
2. CELE REGULACJI

2.1. Cele ogólne

Celem inicjatywy prawodawczej prowadzącej do przedstawienia przez Komisję Europejską
projektu dyrektywy o usługach było dążenie do uzyskania rzeczywistego rynku
wewnętrznego w usługach tak, aby w tym największym zakresie gospodarki europejskiej
zarówno przedsiębiorstwa jak i konsumenci mogli w pełni korzystać z oferowanych przez
wspólny rynek możliwości. Wspierając rozwój zintegrowanego rynku wewnętrznego w
dziedzinie usług, dyrektywa w swojej finalnej formie powinna zapewnić:
•
poprawę warunków wzrostu ekonomicznego i zatrudnienia w UE,
•
utworzenie realnego rynku wewnętrznego usług, poprzez usunięcie barier
prawnych i administracyjnych w rozwoju działalności usługowej,
•
wzmocnienie praw konsumentów jako usługobiorców,
•
stworzenie wiążących prawnie obowiązków efektywnej współpracy
administracyjnej między państwami członkowskimi.
Dodatkowo dyrektywa stanowi główny element odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz
wzrostu gospodarczego i zatrudnienia (Komunikat Komisji „Wspólne działania na rzecz
wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – Nowy początek strategii lizbońskiej, COM (2005) 24
z 2.2.2005.) Przewidując uproszczenia administracyjne dyrektywa wspiera również program
na rzecz lepszego stanowienia prawa (Komunikat Komisji „Strategiczny przegląd procesu
lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej COM (2006)689 z 14.11.2006.

2.2. Cele operacyjne

Mając na uwadze powyższe kwestie regulacja, która jest przedmiotem obecnej analizy prócz
celów ustanowionych przez Komisję Europejską powinna doprowadzić do:
•
zagwarantowania swobody świadczenia usług w Polsce,
Każdy obywatel UE powinien mieć zagwarantowane prawo do swobodnego
świadczenia usług transgranicznie w zakresie uregulowanym przez TWE i
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości WE. Przedmiotowa regulacja ma zapewnić,
że na zagranicznych usługodawców nie będą nakładane nieuzasadnione wymogi.
Ewentualne utrudnienia w swobodzie świadczenia usług powinny mieć charakter
wyjątkowy i mogą być stosowane w ściśle określonych przypadkach. Należy również
7
mieć na uwadze zapewnienie usługobiorcom dostępu do usług z innych krajów UE na
takich zasadach, na jakich korzystają z usług krajowych. W celu zagwarantowania
pewności prawnej warto objąć regulacją jak największą grupę usług, również tych
wyłączonych z zakresu dyrektywy.
•
zniesienia i/lub uproszczenie systemów reglamentacji dot. działalności
gospodarczej,
W dyrektywie nacisk położono na likwidację istniejących systemów reglamentacji.
Również wyniki raportu Banku wiatowego – Doing Bussines dotyczące Polski
wskazują na potrzebę zmian w zakresie koncesjonowania działalności.
Tam gdzie nie jest możliwe ich zniesienie należy wprowadzić jasne warunki dostępu
do działalności gospodarczej w tym zakresie. Klarowne i niedyskryminujące zasady
ustanowione w dyrektywie o usługach powinny mieć jak najszersze zastosowanie.
Tym samym liberalizacja zasad reglamentacji dostępu do wykonywania działalności
powinna objąć wszystkie rodzaje działalności gospodarczej. Należy wprowadzić
zasadę dorozumianej zgody, wydawać zezwolenia na czas nieokreślony oraz przenieść
ciężar kontroli prowadzonej przez organy administracji publicznej z kontroli
uprzedniej na kontrolę następczą.
•
stworzenia pojedynczych punktów kontaktowych (PPK) umożliwiających
dopełnienie w jednym miejscu wszelkich procedur związanych z podejmowaniem i
prowadzeniem działalności gospodarczej.
Wymogi dyrektywy w zakresie stworzenia PPK są częściowo zbieżne z planowaną
nowelizacją ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która ma wprowadzić
Centralną Informację o Działalności Gospodarczej. Obie koncepcje mają zbliżony
zakres funkcjonalny w odniesieniu do rejestracji działalności gospodarczej i
udostępniania informacji o przedsiębiorcach. Dodatkowo, PPK zgodnie ze
zobowiązaniami dyrektywy o usługach musi umożliwić przedsiębiorcy uzyskanie
zezwolenia niezbędnego do prowadzenia danej działalności gospodarczej (funkcja
administracyjna). Projekt nowego systemu powinien również respektować zasadę
równego traktowania przedsiębiorców krajowych i zagranicznych. Ze względu na
potrzebę zagwarantowania pewności prawnej przedsiębiorcy jak również realizację
zasady równego traktowania system PPK powinien być dostępny dla wszystkich
przedsiębiorców, a nie tylko tych, którzy prowadzą działalność usługową.
8
3. OPCJE

3.1. Rezygnacja z regulacji

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za prawidłową implementację dyrektyw, co wynika
z art. 249 TWE. Traktat w tym zakresie zobowiązuje państwa członkowskie do osiągnięcia
rezultatu zakładanego przez dyrektywę. Pozostawia natomiast organom krajowym swobodę
wyboru formy i środków do osiągnięcia tego celu. Trybunał WE podkreśla konieczność
zapewnienia w prawie krajowym pełnej, praktycznej skuteczności dyrektywy (effect utile), co
gwarantuje osiągnięcie wyznaczonego rezultatu (orzeczenie C-410/01 Fritsch). Dyrektywa o
usługach nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków, które mają prowadzić do
wyznaczonego przez Komisję celu – utworzenia rzeczywistego rynku wewnętrznego w
zakresie usług. Ustanowienie pojedynczych punktów kontaktowych, przygotowanie instytucji
do ścisłej współpracy administracyjnej między państwami czy przeprowadzenie przeglądu
prawodawstwa krajowego pod kątem nieuzasadnionych ograniczeń w handlu usługami nie
będą możliwe bez interwencji legislacyjnej ze strony państw członkowskich.

Dodatkowo, wskazane powyżej braki w prawie polskim w zakresie swobody świadczenia
usług, ograniczenia w systemach reglamentacji czy konieczność stworzenia pojedynczych
punktów kontaktowych wymagają inicjatywy regulacyjnej ze strony odpowiednich organów.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału WE państwo członkowskie nie ma prawa odstąpić od
czynności implementacyjnych argumentując, że skuteczność postanowień może być
osiągnięta przez zastosowanie doktryny bezpośredniego skutku (C-102/79 Komisja
Europejska przeciwko Królestwu Belgii). Trybunał wskazał, że to państwa członkowskie są
adresatami dyrektyw, a doktryna skuteczności bezpośredniej niektórych postanowień
dyrektywy ma charakter uzupełniający. Decyzja ta umożliwiła jednostkom dochodzenie
swoich praw w przypadku niewdrożenia bądź nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy.

Tym samym, mając na uwadze powyższe argumenty oraz konieczność zbyt kompleksowych
zmian w prawodawstwie polskim, należy stwierdzić, że brak interwencji regulacyjnej w
zakresie implementacji dyrektywy o usługach nie doprowadzi do realizacji celów głównych i
operacyjnych regulacji. Jednocześnie, brak inicjatywy w tym zakresie ze strony Polski może
zostać uznany przez Komisję Europejską za niewywiązanie się ze zobowiązań ciążących na
państwach członkowskich na mocy TWE. Komisja może wszcząć przeciwko Polsce
procedurę na podstawie art. 226 TWE.
9

3.2. Interwencja o charakterze pozalegislacyjnym

Komisja zachęca państwa członkowskie do podjęcia środków pozalegislacyjnych w celu
poprawy jakości usług i przejrzystości prawa dla usługobiorców. W tym zakresie art. 26
dyrektywy KE proponuje różne formy certyfikacji, opracowywanie kart jakości czy znaków
jakości przez zrzeszenia zawodowe itp. Państwa członkowskie mogą również zachęcać do
stosowania takich środków np. przez kampanie uświadamiające, organizowanie warsztatów i
konferencje finansowane z odpowiednich programów w tym zakresie.

Następnie, art. 37 zachęca państwa członkowskie, aby we współpracy z Komisją
przyjmowały kodeksy postępowania na poziomie europejskich organizacji zawodowych.
Kodeksy mają przyczyniać się do swobody świadczenia usług i porównywalnego poziomu
ochrony usługobiorców.

Wprowadzenie przepisów art. 26 i 37 wymagało będzie od państw członkowskich podjęcia
praktycznych kroków, polegających na wspieraniu podmiotów gospodarczych i zrzeszeń.
Niewskazane jest wprowadzanie przepisów prawnych w tym zakresie.
Również rozdział poświęcony współpracy administracyjnej wymaga wprowadzenia
praktycznych uzgodnień niezbędnych do skutecznej wymiany informacji między państwami
członkowskimi. Podobnie jest w przypadku organizacji procesu przeglądu i identyfikacji
przepisów wymagających zmiany.

Dodatkowo, implementacja powinna nawiązywać do istniejącej hierarchii aktów prawnych.
Normy implementacyjne muszą mieć co najmniej taką samą moc jak uprzednio obowiązujące
przepisy prawa krajowego w tym zakresie. W przypadku wprowadzenia w dyrektywie
nowych uregulowań (współpraca administracyjna, pojedyncze punkty kontaktowe, swoboda
świadczenia usług) należy zastosować taką rangę przepisów, które byłyby uchwalone, w
sytuacji gdy dana dziedzina byłaby pierwszy raz regulowana w prawie krajowym. Dyrektywa
o usługach nakłada na państwa obowiązek zmian w systemach reglamentacji, przepisach
dotyczących swobody działalności gospodarczej. Wprowadza również nowe rozwiązania,
( m.in. instytucję dorozumianej zgody, potwierdzenie przyjęcia wniosku), które zgodnie z
argumentami powyżej powinny być regulowane na poziomie ustawowym.
10