Rządowy projekt ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

OCENA SKUTKÓW REGULACJI
PROJEKTU USTAWY O WIADCZENIU USŁUG NA TERYTORIUM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
WDRO ENIE DYREKTYWY 2006/123/WE DOTYCZ CEJ
USŁUG NA RYNKU WEWN TRZNYM




SPIS TRE CI:
1. ANALIZA PROBLEMU ................................................................................................. 3
2. CELE REGULACJI....................................................................................................... 7
2.1. Cele
ogólne................................................................................................................. 7
2.2. Cele
operacyjne .......................................................................................................... 7
3. OPCJE ........................................................................................................................ 9
3.1. Rezygnacja
z
regulacji ............................................................................................... 9
3.2. Interwencja
o
charakterze pozalegislacyjnym.......................................................... 10
3.3. Interwencja
o
charakterze legislacyjnym ................................................................. 11
3.4. Konkluzja ................................................................................................................. 13
4. KONSULTACJE ......................................................................................................... 14
5. ANALIZA RELACJI KORZY CI DO KOSZTÓW............................................................ 17
5.1.
Podmioty, na które będzie miała wpływ regulacja .................................................. 17
5.1.1. Ograny
administracji
rządowej i samorządowej .............................................. 17
5.1.2. Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą zgodnie z ustawą o
swobodzie działalności gospodarczej............................................................... 17
5.1.3. Przedsiębiorcy prowadzący działalność usługową nieobjęci przepisami ustawy
o swobodzie działalności gospodarczej............................................................ 20
5.1.4. Przedsiębiorcy czasowo świadczący usługi z innych państw UE.................... 20
5.1.5. Organizacje
przedsiębiorców i samorządy zawodowe..................................... 21
5.1.6. Przykładowe usługi będące przedmiotem analizy kosztów i korzyści ............ 21
5.1.7. Wnioski ............................................................................................................ 25
5.2. Wpływ na finanse publiczne .................................................................................... 27
5.2.1.
Szacunkowa ocena utworzenia punktu kontaktowego..................................... 27
5.2.2.
Likwidacja i zmiany w systemach reglamentacji............................................. 27
5.3. Symulacja
ilościowa skutków wdrożenia dyrektywy w projektowanej ustawie o
świadczeniu usług .................................................................................................. 27
5.3.1.
Charakterystyka scenariuszy bazowych........................................................... 28
5.3.2.
Szok inwestycyjny, szok realokacyjny na rynku pracy – kalibracja................ 35
5.4. Wpływ na konkurencyjność gospodarki .................................................................. 37
5.4.1. Wpływ na PKB i inwestycje ............................................................................ 37
5.4.2. Wpływ na przedsiębiorstwa sektora usługowego ............................................ 42
5.4.3.
Ocena zmiany sytuacji konkurencyjnej polskich przedsiębiorstw................... 46
5.4.4.
Szanse i zagrożenia dla małych i średnich przedsiębiorstw............................. 50
5.4.5. Podsumowanie ................................................................................................. 52
5.5. Wpływ na rynek pracy ............................................................................................. 53
5.6. Wpływ na sytuację i rozwój regionalny................................................................... 58
5.7. Wpływ na konsumentów i gospodarstwa domowe .................................................. 60
5.8.
Czy implementacja dyrektywy w projektowanej ustawie pozwoli Polsce osiągnąć
status gospodarki opartej na wiedzy?..................................................................... 63
5.8.1. Wpływ projektowanej ustawy na jakość otoczenia instytucjonalno-prawnego . 64
5.8.2. Wpływ projektowanej ustawy na rozwój infrastruktury informatycznej......... 64
5.8.3. Wpływ projektowanej ustawy na unowocześnianie struktury zatrudnienia w
usługach............................................................................................................ 65
5.8.4. Wpływ projektowanej ustawy na rozwój offshoringu ..................................... 66
5.9. Podsumowanie ......................................................................................................... 69
6. WPROWADZENIE, EGZEKWOWANIE I MONITORING .................................................. 71
7. PLAN WDRO ENIA ................................................................................................... 72
2

1. ANALIZA PROBLEMU

Sektor usług w Unii Europejskiej wytwarza około 70 % ogólnego PKB, również jego udział
w strukturze zatrudnienia dominuje nad pozostałymi sektorami gospodarki. Nie bez znaczenia
jest fakt, że 89 % działalności małych i średnich przedsiębiorstw (M P) w Unii Europejskiej
ulokowanych jest w usługach. Jednakże, jedynie 20 % działalności usługowej w UE przypada
na wymianę transgraniczną.

Obszerny Raport Komisji Europejskiej o stanie rynku wewn trznego usług z 2002 roku (COM
[2002] 441 final) zidentyfikował nie tylko bariery prawne i pozaprawne stosowane przez
kraje członkowskie, ale również wskazał na ich negatywny wpływ na działalność i
konkurencyjność europejskich usługodawców.

Raport wskazał ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości oraz transgranicznym
świadczeniu usług. Wykazano istnienie nieuzasadnionych ograniczeń nieomal na każdym
etapie prowadzenia działalności usługowej:
• zakładanie działalności usługowej – dyskryminujące bariery w dostępie do systemu
zezwoleń, ograniczenia dotyczące formy prowadzenia działalności, powtarzanie
wymogów już spełnionych w kraju pochodzenia,
• organizacja przedsiębiorstwa – ograniczenia w używaniu sprzętu i materiałów
potrzebnych do świadczenia usług, korzystaniu z usług dla biznesu, bariery w
delegowaniu pracowników,
• promocja usług – całkowity zakaz informacji handlowych, dyskryminujące
ograniczenia w reklamie usług,
• dystrybucja i sprzedaż – różnice w przepisach dot. zobowiązań umownych, obowiązki
rejestracyjne i składanie deklaracji ograniczających swobodę świadczenia usług,
• kwestie posprzedażne – bariery wynikające z różnic w uregulowaniu w państwach
członkowskich kwestii ubezpieczeń, gwarancji finansowych, odpowiedzialności
zawodowej.

Raport wskazał również na istnienie znacznych barier w dostępie do usług dla potencjalnych
konsumentów. Brak odpowiedniej informacji i problemy w dotarciu do usług
3
transgranicznych, jak również niewielka ochrona w przypadku nadużyć, prowadzi w tym
zakresie do fragmentacji rynku wewnętrznego.

Ograniczenia na rynku wewnętrznym usług są szczególnie uciążliwe dla małych i średnich
przedsiębiorstw. Nie dysponują one zwykle odpowiednimi środkami na konsultację prawną
czy reklamę w innych państwach członkowskich. W konsekwencji M P często rezygnują z
podjęcia działalności usługowej w innych państwach członkowskich.

Wnioski płynące z Raportu przyspieszyły działania Komisji Europejskiej. Ówczesny
Komisarz ds. Rynku Wewnętrznego, Frits Bolkenstein, przygotował i przekazał Parlamentowi
Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, dnia 13 stycznia 2004 r. projekt dyrektywy o
usługach na rynku wewnętrznym, liberalizujący rynek usług Unii Europejskiej. Burzliwe
negocjacje w ramach Rady UE i Parlamentu Europejskiego, z aktywnym udziałem
europejskich partnerów społecznych, zakończyły się przyjęciem Dyrektywy 12 grudnia
2006 r. Państwa członkowskie są zobowiązane do wdrożenia dyrektywy do 28 grudnia
2009 r.

Dyrektywa reguluje swobodę świadczenia usług i swobodę zakładania przedsiębiorstw.
Stanowi uregulowanie prawne o charakterze lex generalis w powyższych obszarach.
Zagadnienia związane ze świadczeniem usług i zakładaniem przedsiębiorstw, które zostały
uregulowane w innych aktach prawa wspólnotowego wyłączone są na zasadzie lex specialis z
zakresu dyrektywy.

Dyrektywa ma na celu zapewnienie usługodawcy i usługobiorcy większej pewności prawnej
przy jednoczesnym ułatwieniu świadczenia usług, zakładania przedsiębiorstw i korzystania
z usług. W tym celu dyrektywa nakłada na państwa członkowskie m.in. obowiązek
wprowadzenia systemu umożliwiającego dopełnienie formalności potrzebnych do
świadczenia usługi również w formie elektronicznej w pojedynczym punkcie kontaktowym.

Dyrektywa gwarantuje realizację swobody świadczenia usług, lecz w uzasadnionych
przypadkach wprowadza ograniczenia. Państwa członkowskie zobowiązują się
powstrzymywać od nakładania własnych wymogów na zagranicznych usługodawców, o ile
nie jest to uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego,
zdrowia publicznego i ochrony środowiska. Jednocześnie państwo członkowskie siedziby
4
usługodawcy jest zobowiązane do kontroli przedsiębiorcy, zapewnienia jakości
i bezpieczeństwa świadczonej usługi. Dyrektywa expressis verbis reguluje ugruntowane
w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości WE (TSWE) prawo usługobiorcy do
korzystania z usługi.

Dalszemu ułatwianiu korzystania ze swobody działalności gospodarczej mają służyć m.in.
zawarte w dyrektywie przepisy dotyczące zniesienia nieuzasadnionych barier na prowadzenie
działalności gospodarczej. Systemy reglamentacji mają być ograniczone do niezbędnego
minimum, a istniejące muszą spełniać ugruntowane w orzecznictwie TSWE wymogi
niedyskryminacji i proporcjonalności.

Dyrektywa ustanawia również ramy prawne dla współpracy administracyjnej między
państwami członkowskimi. Ma ona zagwarantować właściwe funkcjonowanie rynku
wewnętrznego w zakresie usług. Zapewnienie skutecznego nadzoru nad usługodawcami oraz
pełnej informacji na temat przedsiębiorcy i świadczonych usług pozwoli uniknąć pomnażania
środków kontroli i braku zaufania między państwami w tym zakresie.

W odniesieniu do swobody przedsiębiorczości dyrektywa wprowadza listę wymogów
zakazanych, których państwa członkowskie (zgodnie z orzecznictwem Trybunału WE) nie
mogą stosować wobec przedsiębiorców z innych krajów UE, jak np. stosowanie testu
ekonomicznego, wymóg miejsca zamieszkania na terytorium miejsca prowadzenia
działalności gospodarczej.

Polska, przystępując do Unii Europejskiej, w konsekwencji procesu screeningu dostosowała
wiele ze swoich przepisów do uwarunkowań rynku wewnętrznego. Jednakże, w zakresie
swobody świadczenia usług zawartej w art. 49-55 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską, nie przyjęto żadnych środków legislacyjnych gwarantujących jej realizację. Brak
odpowiednich przepisów polskich doprowadził do niepewności prawnej zarówno wśród
przedsiębiorców transgranicznie świadczących usługi, jak również pracowników
administracji odpowiedzialnych za stosowanie przepisów dot. różnych aspektów prowadzenia
działalności gospodarczej. Tym samym istnieje potrzeba utworzenia przepisów krajowych w
zakresie zapewnienia stosowania swobody świadczenia usług.
Przygotowując się do realizacji zasady swobody przedsiębiorczości, przed przystąpieniem do
UE, Polska usunęła ze swojego prawodawstwa przepisy bezpośrednio dyskryminujące
5