Rządowy projekt ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

Transpozycja dyrektywy o usługach implikuje wprowadzenie do polskiego systemu
prawnego nowych regulacji, które ułatwiają podejmowanie i wykonywanie działalności
usługowej zarówno przez podmioty z innych państw członkowskich UE oraz państw EOG,
ale też podmiotów krajowych. W odniesieniu do ułatwień mających na celu likwidację
barier na rynku wewnętrznym UE znaczenie mają przepisy dotyczące uwzględniania
spełnionych wymogów zgodnie z przepisami jednego z państw przez organy właściwe
państwa, na terytorium którego podejmuje działalność usługową (co do zasady uznawanie
dokumentów potwierdzających spełnienie warunków podejmowania i wykonywania
działalności usługowej określonych przepisami prawa, w tym gwarancji i ubezpieczeń oraz
generalny zakaz wymogu przedłożenia dokumentów w formie oryginałów, poświadczonych
kopii lub poświadczonych tłumaczeń); a także przepisy gwarantujące swobodę świadczenia
usług transgranicznych oraz regulacje ułatwiające dopełnienie procedur administracyjnych
związanych z podejmowaniem i wykonywaniem działalności usługowej, w szczególności
powołujące pojedyncze punkty kontaktowe, które umożliwią dokonanie wszystkich
niezbędnych procedur przez jeden punkt kontaktowy, a także zwiększą dostępność
informacji na temat wymogów, które trzeba spełnić, aby taką działalność wykonywać.
Należy jednak podkreślić, że beneficjentami ww. rozwiązań będą również podmioty
krajowe, ponieważ postanowienia dyrektywy nie wprowadzają rozróżnienia na
usługodawców krajowych i zagranicznych.
Przedmiotowy projekt stanowi transpozycję przepisów dyrektywy do polskiego porządku
prawnego. Zawiera on propozycje przepisów, które będą regulowały świadczenie usług
oraz zasady współpracy pomiędzy właściwymi organami z państw członkowskich Unii
Europejskiej oraz państw EOG.
Z uwagi na fakt, iż postanowienia dyrektywy odnoszą się również do swobody
przedsiębiorczości, konieczne jest także wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 2 lipca
2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095,
z późn. zm.) zwanej dalej „ustawą o swobodzie działalności gospodarczej”, jak również do
innych ustaw regulujących podejmowanie i wykonywanie poszczególnych rodzajów
działalności gospodarczej.
W związku z powyższym regulacja projektu ustawy o świadczeniu usług na terytoriom
Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będą aktami
prawa komplementarnymi względem siebie. Zakres podmiotowy regulacji projektu ustawy
o świadczeniu usług na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej będzie obejmować podmioty,
które nie prowadzą działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie

4

działalności gospodarczej w szczególności podmioty świadczące usługi transgraniczne.
Natomiast zakres przedmiotowy projektowanej regulacji będzie węższy niż zakres
przedmiotowy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest on określony przez
definicję usługi, zgodną z postanowieniami TWE, która obejmuje świadczenie
wykonywane na własny rachunek, zwykle za wynagrodzeniem, w szczególności
świadczenie usług budowlanych, handlowych oraz świadczenie usług w ramach
wykonywanego zawodu regulowanego.

WYKAZANIE RÓ NIC MI DZY DOTYCHCZASOWYM A PROPONOWANYM
STANEM PRAWNYM
A. STOSUNEK PROJEKTOWANEJ REGULACJI DO USTAWY O SWOBODZIE
DZIAŁALNO CI GOSPODARCZEJ
W obecnym stanie prawnym podstawowym aktem prawnym regulującym podejmowanie,
wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej oraz zadania organów administracji publicznej w tym zakresie jest ustawa
o swobodzie działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 2 ustawy „działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza,
budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie
kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany
i ciągły”. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 dyrektywy (odnoszącym się zarówno do
swobody przedsiębiorczości jak i swobody świadczenia usług) usługą jest wszelka
działalność gospodarcza prowadzona na własny rachunek, wykonywana zwykle za
wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 TWE.
Wykładnia art. 50 TWE jak również art. 4 pkt 1 dyrektywy o usługach pokazuje, iż rodzaje
wskazanych w tych przepisach usług pokrywają się pod względem przedmiotowym
z rodzajami działalności gospodarczej określonymi w art. 2 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej.
Pomimo tożsamego zakresu przedmiotowego obu wskazanych pojęć oraz funkcjonowania
jednego z nich w obrocie prawnym, implementacja przepisów dyrektywy w zakresie
swobodnego przepływu usług nie mogła być dokonana jedynie w ustawie o swobodzie
działalności gospodarczej odnoszącej się do swobody przedsiębiorczości, z uwagi na pewne
różnice zachodzące pomiędzy tymi dwoma swobodami, jak również konieczność ich
rozróżniania w praktyce. W szczególności ustawa o swobodzie działalności gospodarczej

5

nie obejmuje swoim zakresem podmiotów, które nie świadczą usług w celu zarobkowym,
dla zysku.
Należy podkreślić, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich (TSWE) odpłatność jest koniecznym elementem pozwalającym uznać dane
świadczenie za usługę (patrz sprawa 263/86, Belgia v. Humble, Zb. Orz. 1988 oraz sprawa
16/93 Tolsma v. Inspecteur der Omzetbelasting, Zb. Orz. 1994) jednak obejmuje ona
również działalność, która nie jest prowadzona dla zysku. Przykładem świadczenia usług,
które nie jest wykonywane dla zysku może być np. działalność organizacji pożytku
publicznego, za którą otrzymują one wynagrodzenie np. sprzedaż produkowanych
w ramach terapii zajęciowej zabawek, z której wynagrodzenie przeznaczone zostaje na
zaspokojenie potrzeb podopiecznych tych organizacji.
Natomiast przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niewątpliwie wskazują
na charakter zarobkowy wykonywanej działalności nie dopuszczając w tej kwestii żadnych
wyjątków (tak jak czyni to dyrektywa).

W projektowanej regulacji – ustawie o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej przyjęto, że przepisy dotyczące świadczenia usług, będą miały charakter ogólnych
zasad oraz będą zawierały przepisy regulujące współpracę pomiędzy właściwymi organami
krajowymi i właściwymi organami.
Jednocześnie ze względów systemowych niektóre z regulacji dyrektywy o usługach zostały
zamieszczone w nowelizowanej ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.
Wprowadzane zostały w tej ustawie regulacje dyrektywy, które są ściśle związane
z działalnością gospodarczą i mają związek z procedurami szeroko rozumianej
reglamentacji – obowiązkiem zezwolenia, wpisu do rejestru, licencji itp. Regulacje zawarte
w nowelizowanej ustawie o swobodzie działalności gospodarczej są zgodne z artykułami
rozdziału III dyrektywy o usługach. Dotyczy to w szczególności instytucji stanowiących
ułatwienia w podejmowaniu działalności, w tym zasad ogólnych dotyczących różnych
form reglamentacji, które mają charakter uproszczeń proceduralnych (np. dorozumiana
zgoda) i instytucji zwiększających pewność obrotu prawnego (np. potwierdzenie wniosku).
Przepisy regulujące działanie pojedynczego punktu kontaktowego zostały umieszczone
w nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na ich związek
z przepisami
regulującymi funkcjonowanie Centralnej Ewidencji Działalności
Gospodarczej oraz ich ścisły związek z podejmowaniem działalności gospodarczej.

6

Jednak, by zapewnić pełną transpozycje przepisów dyrektywy do polskiego porządku
prawnego, część przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiących
transpozycję regulacji dyrektywy o usługach, na zasadzie odesłania bezpośredniego
wprowadzonego do przepisów projektu ustawy o świadczeniu usług, będzie miała
zastosowanie do świadczenia usług.
Podobnie by zapewnić pełną komplementarność ustaw wprowadzono odesłanie w ustawie
o swobodzie działalności gospodarczej, na mocy którego przepisy ustawy o świadczeniu
usług będą miały zastosowanie do działalności gospodarczej o charakterze usługowym,
tj. w szczególności działalności budowlanej oraz świadczenia usług w ramach
wykonywania zawodów regulowanych.

B. OPIS PROJEKTOWANYCH PRZEPISÓW

Rozdział 1
Przepisy ogólne

Art. 1 określa zakres regulacji projektu ustawy. Projekt reguluje zasady świadczenia usług
na terytorium RP oraz zasady współpracy właściwych organów z państw członkowskich
Unii Europejskiej i z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego.
Art. 2 wprowadza definicje:
1) usługi, zgodnie z którą usługą jest świadczenie wykonywane na własny rachunek,
zwykle za wynagrodzeniem, w szczególności usługi budowlane, handlowe oraz świadczone
w ramach wykonywanego zawodu regulowanego. Definicja usługi stanowi transpozycję
art. 4 pkt 1 dyrektywy o usługach i odzwierciedla orzecznictwo TSWE dotyczące swobody
świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości;
2) usługodawcy, zgodnie z którą obejmuje ona:
a) osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą
osobowości prawnej, z innego państwa członkowskiego, nieprowadzącą działalności
gospodarczej, która czasowo oferuje lub świadczy usługę na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej,
b) przedsiębiorcę z innego państwa członkowskiego, który wykonuje działalność
gospodarczą zgodnie z obowiązującymi w tym państwie przepisami, a na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej czasowo oferuje lub świadczy usługę,

7

c) osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą
osobowości prawnej, która posiada siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, nieprowadzącą działalności gospodarczej, oferującą lub
świadczącą usługę.
Definicja wskazuje zakres podmiotowy projektowanej regulacji, przez wskazanie
wszystkich podmiotów, będących usługodawcami w rozumieniu art. 4 pkt 2 dyrektywy
o usługach tj. podmioty korzystające zarówno ze swobody świadczenia usług, jak też
podmioty korzystające ze swobody przedsiębiorczości, z wyłączeniem przedsiębiorców
w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którzy prowadzą działalność
gospodarczą;
3) usługobiorcy, przez którego należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo
jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej z państwa członkowskiego,
korzystającą lub zamierzającą skorzystać z usługi świadczonej przez usługodawcę.
Definicja stanowi transpozycję art. 4 pkt 2 dyrektywy o usługach;
4) państwa członkowskiego, przez co należy rozumieć państwa należące do Unii
Europejskiej, albo Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy
o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz państwa, które zawarły ze Wspólnotą
Europejską i jej państwami członkowskimi umowę regulującą swobodę świadczenia usług;
5) właściwego organu, przez którego należy rozumieć organ właściwy w sprawie
podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności usługowej organ administracji
publicznej, samorządu zawodowego oraz inne organy władzy publicznej, którym takie
zadanie zostało powierzone na podstawie przepisów prawa; definicja stanowi transpozycję
art. 4 pkt 9 dyrektywy o usługach zgodnie, z którym „właściwy organ” oznacza każdą
instytucję lub organ, które w państwie członkowskim pełnią rolę nadzorczą lub regulacyjną
w odniesieniu do działalności usługowej, w tym w szczególności organy administracyjne,
łącznie z sądami występującymi w charakterze organów administracyjnych, zrzeszenia
zawodowe oraz stowarzyszenia lub inne organizacje zawodowe, które w ramach przyznanej
im autonomii prawnej wspólnie regulują podejmowanie lub prowadzenie działalności
usługowej. Wprowadzenie definicji właściwego organu, w szczególności konieczne jest, by
zapewnić, że system współpracy administracyjnej, o którym mowa w rozdziale VI
dyrektywy o usługach oraz system pojedynczych punktów kontaktowych, o których mowa
w rozdziale II dyrektywy o usługach, obejmują organy wymienione w art. 4 pkt 9, pełniące

8