Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, a w konsekwencji nałożenie obowiązku
uzyskania decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę, od uznania organu zależy
wydanie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, od uznania organu
zależy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne,
od uznania organu zależy wreszcie wydanie zezwolenia na ułożenie kabli i urządzeń –
z punktu widzenia inwestora telekomunikacyjnego powodzenie inwestycji zależy
niewątpliwie od dobrej woli kilku organów,

−
inną wspólną barierą jest niezrozumiałe namnożenie dwuinstancyjnych postępowań
administracyjnych, które następują sukcesywnie i nie mogą toczyć się jednocześnie, choć
przeważnie prowadzi je ten sam organ (tego, że może być prościej, dowodzi specustawa
drogowa, która integruje kilka decyzji w jednym postępowaniu) – cały proces
inwestycyjny jest podzielony na wiele odrębnych dwuinstancyjnych postępowań
administracyjnych, nierozstrzygających o całości przedsięwzięcia, ale o poszczególnych
jego aspektach: środowiskowym, przestrzennym, budowlanym, etc. Postępowania te
tworzą strukturę sieci o niejasnych, pozbawionych wspólnych założeń relacjach, wskutek
czego:
(i)
realizacja inwestycji jest odraczana w czasie, co m.in. prowadzi do utraty części
środków wspólnotowych – przykładowo, operator realizujący stację bezprzewodową
zaliczaną do „przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko”
najpierw musi przejść postępowanie o ocenie oddziaływania na środowisko
(zazwyczaj 2 instancje administracyjne), następnie załącza ostateczną decyzję
o uwarunkowaniach środowiskowych do wniosku o wszczęcie postępowania
lokalizacyjnego (kolejne 2 instancje administracyjne), następnie obie ostateczne
decyzje załącza do wniosku o pozwolenie na budowę (kolejne 2 instancje
administracyjne), w toku którego może być prowadzona ponowna ocena
oddziaływania na środowisko, którą prowadzono na samym początku, a więc przed
wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W sumie inwestor musi
co do zasady przejść 6 instancji administracyjnych (nie licząc innych postępowań,
np. zezwolenie na ułożenie urządzeń na cudzej nieruchomości, zezwolenie na zajęcie
pasa drogi, wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, czy pozwolenie
konserwatorskie). Paradoks tej sytuacji polega na tym, że najczęściej wszystkie
te decyzje wydaje ten sam organ wykonawczy gminy (np. we wszystkich miastach
na prawach powiatu jest to prezydent miasta), a nie należy do rzadkości sprzeczność

34
pomiędzy tymi decyzjami, wynikająca z ich rozstrzygania przez osoby z różnych
wydziałów tego samego urzędu;
(ii)
dochodzi do dublowania rozstrzygnięć tych samych zagadnień merytorycznych przez
różne organy oraz do funkcjonowania w obrocie prawnym sprzecznych

ze sobą rozstrzygnięć,
(iii)
dochodzi do dublowania kontroli rozstrzygnięć i multiplikacji postępowań
administracyjnych i sądowych, co powoduje ogromne obciążenie sądów, czego
skutkiem jest wzrost kosztów systemu i wydłużenie czasu rozpatrzenia
poszczególnych spraw – w typowym procesie inwestycyjnym wydawanych jest kilka
decyzji, a przed ich wydaniem kilka lub kilkanaście postanowień uzgodnieniowych
lub opiniujących. Każde z tych postanowień podlega odrębnemu zażaleniu do organu
II instancji (art. 106 K.p.a.), a następnie odrębnej skardze do sądu administracyjnego.
Do czasu rozpatrzenia zażalenia nie może być wydana decyzja końcowa, a od każdej
decyzji końcowej służy odwołanie do organu II instancji i później odrębna skarga
do sądu administracyjnego. W konsekwencji, jeżeli tylko znajdzie się dostatecznie
zdeterminowana strona postępowania przeciwna inwestycji, to może wszcząć
ogromną liczbę postępowań przed organem II instancji i przed dwoma instancjami
sądów administracyjnych, a każde z tych postępowań może w każdej chwili
zablokować realizację inwestycji,
(iv)
zwiększa się ryzyko i koszty inwestycyjne – operator budujący sieć
telekomunikacyjną musi w jednym czasie uczestniczyć w dziesiątkach, a nawet
setkach postępowań administracyjnych i niepowodzenie w odniesieniu do jednego
z elementów sieci – ze względu na naturę sieci – może mieć wpływ
na funkcjonowanie pozostałych jej elementów. W przypadku sieci złożonych
z powtarzających się identycznych lub podobnych elementów (np. radiolinii, stacji
bazowych, odcinków kanalizacji kablowej), w sposób szczególny ujawnia się słabość
systemu, w którym ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu wiąże
tylko w konkretnej sprawie, choćby dotyczyła zagadnień ogólnych (np. wykładni
danej normy prawnej) oderwanych od konkretnego stanu faktycznego. Co gorsze,
polski system jest jeszcze bardziej zdecentralizowany, bowiem organu I instancji
nie wiąże nawet ocena wyrażona w tej samej sprawie przez organ II instancji, czyli
formalnie organ wyższego rzędu.

35
Z uwagi na to, że bariery prawne dotyczą przede wszystkim kwestii lokalizacji inwestycji,
to zmiany proponowane w rozdziale 5 skupiają się przede wszystkim na kwestiach
związanych z planami miejscowymi oraz decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego w zakresie łączności publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę,
że komplementarne do rozwiązań proponowanych w tym rozdziale są również zmiany
proponowane w rozdziale 7, a dotyczące planowania przestrzennego, prawa budowlanego
i dróg publicznych.
Art. 46 – celem tego przepisu jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele
kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju
telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana
swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym
zakresie jest tym większy, iż w już obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne
zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji
inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do „przedsięwzięć mogących
znacząco oddziaływać na środowisko”), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci
bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa
operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy
powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach
telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy.
Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek
obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług
telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu
infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa
państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia,
zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił
punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają
merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan
inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia
danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności
i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje
telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy

36
czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne
nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy
mieszkaniowej.
W ust. 3 wskazano, że gdy nie ma planu miejscowego, określenie lokalizacji inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu ustala
się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na warunkach określonych
w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ten sposób wskazano
jednoznacznie, jakie przepisy mają zastosowanie w powyższej sytuacji, aby rozstrzygnąć
wszelkie ewentualne wątpliwości.
Art 47 – wprowadzono ważne dla inwestycji telekomunikacyjnych rozwiązanie, zgodnie
z którym „infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu” nie wymaga
wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozwiązanie takie jest
rekomendowane przez ICCP/OECD (raport: „Public rights of way for fibre deployment
to the Home”, DSTI/ICCP/CISP(2007)5/FINAL, s. 25).
Art. 48 – w przepisie przyznaje się przedsiębiorcom telekomunikacyjnym oraz Prezesowi
UKE legitymację czynną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę
w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy
wyjaśnić, że w aktualnym stanie prawnym skargi przedsiębiorców telekomunikacyjnych na
takie uchwały, w szczególności zawierające zakazy prowadzenia działalności
telekomunikacyjnej, są odrzucane przez sądy administracyjne z uwagi właśnie na brak
legitymacji czynnej, łączonej z prawem własności lub użytkowania wieczystego, pomimo
ewidentnego naruszenia przez postanowienia planu interesu prawnego tych przedsiębiorców
związanego z wolnością działalności gospodarczej.

Rozdział 6
Art. 49 – 61 – przedmiotem zmian proponowanych w tych przepisach jest zmiana prawa
w zakresie dotyczącym przygotowania, lokalizacji i realizacji inwestycji w postaci
regionalnej sieci szerokopasmowej, przy czym zgodnie z definicją z art. 2, chodzi tu o sieci
realizowane przez samorządy województw lub porozumienia jednostek samorządu
terytorialnego na podstawie programów indywidualnych w ramach programów operacyjnych
(RPO i PO RPW). Zakres przedmiotowy nowelizacji został ograniczony tylko do tych
inwestycji z kilku powodów. Po pierwsze, koniecznym jest wykorzystanie środków

37
wspólnotowych przewidzianych na ten cel na lata 2007 – 2013. Po drugie, inwestycje te są
realizowane przez samorząd województwa jako sieć „otwarta” dla wszystkich
zainteresowanych operatorów, co może przynieść kapitalny progres w dostępności usług
szerokopasmowych o najwyższych przepływnościach oraz zapewnieniu efektywnej
konkurencji w tym obszarze. Po trzecie, co do zasady będą to sieci światłowodowe, a więc
inwestycje zestandaryzowane o znikomym wpływie na środowisko i zdrowie człowieka.
Po czwarte, sieci te zasadniczo będą lokalizowane w pasach drogowych, co z uwagi na
pokrycie nimi zdecydowanej większości gmin, prowadziłoby do tego, że samorząd
województwa musiałby uzyskiwać zgodę „lokalizacyjną” od każdej z gmin i od każdego
zarządcy dróg, przez które przebiega sieć, co jest procesem trudnym do skoordynowania,
koszto – i czasochłonnym, a dodatkowo wymaga synchronizacji z rozdrobnionymi planami
miejscowymi. Po piąte, wyjątki od ogólnego systemu planowania przestrzennego powinny
być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które występują w odniesieniu

do regionalnych sieci szerokopasmowych.
Projekt w większości korzysta z precedensowych rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) – w brzmieniu sprzed
września 2008 r., jak również w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
(Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.).
Projekt nowelizacji zakłada wprowadzenie nowych zasad lokalizacji regionalnych sieci
szerokopasmowych. Zgodnie z projektem, lokalizacja takich inwestycji ustalana byłaby
na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, a nie jak to jest
obecnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w razie ich braku
na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt, na wzór
ustawy o drogach, przewiduje wyłączenie stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja o ustaleniu lokalizacji
regionalnej sieci szerokopasmowej wydawana byłaby w oderwaniu od istniejących
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wydawana byłaby przez
właściwego miejscowo wojewodę. Zaproponowane rozwiązanie zakładające wydawanie
decyzji lokalizacyjnych przez wojewodę – niezależnie od istnienia lub treści planów
zagospodarowania przestrzennego – pozwoli na szybsze przygotowanie realizacji inwestycji.
Projekt nowelizacji nie pozbawia gmin całkowicie władztwa planistycznego, gdyż udział
jednostek samorządu terytorialnego w procesie lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej

38