Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym

Skutkiem ekonomicznym projektowanej regulacji będzie podwyższenie
poziomu obsługi użytkowników autostrad płatnych oraz poprawa planowania
procesów utrzymania autostrad płatnych przez spółki eksploatacyjne i wynikające
stąd oszczędności kosztów utrzymania.
W relacji stron umowy, publicznej oraz prywatnej, pojawi się problem
uregulowania skutków finansowych projektowanej regulacji. Należy przewidzieć,
że strona publiczna będzie wstępnie pokrywać kwoty nie pobrane od
użytkowników za przejazd remontowanymi odcinkami o ile strona prywatna nie
uzna zasadności takiego uszczuplenia swoich wpływów w świetle zawartej
wcześniej umowy. W kolejnym kroku- w przypadku sporu- skarb państwa
powinien dochodzić odpowiednich roszczeń w zindywidualizowanych sporach od
spółek/koncesjonariuszy ( np. przejmując odpowiednią część zysku spółki
koncesyjnej albo nawet sięgając po kapitały spółki). Roszczenia powinny być
wyprowadzone z przepisów kodeksu cywilnego- np. dotyczących
odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie zobowiązań umownych. W
praktyce oznaczałoby to, że kierowcy nie wnosiliby opłat w czasie poważnych i
uciążliwych remontów, a koncesjonariusz otrzymywałby wyrównanie od skarbu
państwa, które następnie byłoby rewindykowane na drodze sporu sądowego.
Prawdopodobnie taki sposób postępowania nie będzie mógł być zastosowany do
przypadku A4 Katowice Kraków , gdzie zgodzono się na intensywne remonty w
trakcie eksploatacji autostrady i gdzie te remonty są finansowane w dużej części z
bieżących wpływów za przejazdy. Tu skarb państwa powinien w całości przejąć
na siebie obowiązek pokrywania opłat za przejazdy do czasu aż autostrada uzyska
właściwy standard. Jeżeli władza publiczna dopuściła do wymuszania na
kierowcach opłat za przejazdy drogą nie spełniającą standardu autostrady, to takie
działanie należałoby uznać za nie posiadające podstawy prawnej i szkodliwe, a
zwolnienie kierowców z opłat należałoby uznać za całkowicie uzasadnione.
Wnioskodawcy wprowadzają także zapis zobowiązujący strony umów na
budowę i eksploatacje, czy tylko eksploatację do renegocjacji jej warunków w
sposób realizujący proponowane rozwiązania ustawowe w projekcie.
rodki związane z realizacją projektowanych przepisów, określone w ramach
negocjacji lub sporu sądowego ze spółkami/koncesjonariuszami, będą pochodzić z
KFD przy rozszerzeniu istniejących limitów środków przewidzianych na
realizację przedsięwzięć koncesyjnych.
Projektowana regulacja jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.
 
.
Warszawa, 21 września 2009 r.

BAS-WAL-1861/09



Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna o zgodności poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o
autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Andrzej Adamczyk) z prawem Unii
Europejskiej


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47)
sporządza się następującą opinię:


I. Przedmiot
projektu

Projekt ustawy przewiduje zmianę art. 37a ustawy z dnia 27 października
1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U.
z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, ze zm.; dalej: ustawa). Zmiana polega na dodaniu
do ustawy nowego przepisu, który wyłącza prawo do pobierania opłat za
przejazd w określonych przypadkach, nakłada obowiązek podania do
wiadomości kierujących pojazdami informacji o utrudnieniach w ruchu
spowodowanych remontem lub przebudową autostrady oraz renegocjacji umów
o eksploatacji i o budowie i eksploatacji autostrady, które zostały zawarte przed
wejściem w życie projektowanej ustawy.
Ustawa ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.


II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Oceniając zgodność projektu z prawem Unii Europejskiej należy wziąć
pod uwagę postanowienia:
• art. 28, art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (Dz. U. z 2004 r. Załącznik nr 2 do nru 90, poz. 864;
dalej: TWE)
oraz
• dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17
czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie
niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz.
WE L 187 z 20.7.1999, str. 42; Dz. Urz. UE Polskie wydanie
specjalne rozdz. 7, t. 4, str. 372, ze zmianami; dalej: dyrektywa).


III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Projekt dotyczy materii objętych prawem Unii Europejskiej. Ocenić
należy, po pierwsze, postanowienia projektu określające zasady pobierania opłat
za przejazd autostradą oraz, po drugie, nakaz renegocjacji umów o eksploatacji
oraz o budowie i eksploatacji, które zawarte zostały przed dniem wejścia w
życie projektowanej ustawy.
1) Regulacja dotycząca zasad pobierania opłat za przejazd autostradą
podlega ocenie w świetle przepisów dotyczących opłat za przejazdy oraz opłat
za korzystanie z infrastruktury, które zebrane są w rozdziale III dyrektywy.
Prowadzona analiza opiera się na założeniu, że w art. 1 pkt b projektu mowa jest
o dodaniu do obecnego brzmienia art. 37a ustawy nowego ustępu 5a, który to
ustęp podzielony jest na dalsze – inne niż ustępy - jednostki redakcyjne. Należy
także zauważyć, że projektowany przepis wprowadza zmiany do reguł
prawnych, które, mimo obowiązywania, będą mieć zastosowanie dopiero od 1
lipca 2011 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie
ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218,
poz. 1391), do 30 czerwca 2011 r. zastosowanie mają bowiem zasady pobierania
opłat za przejazd autostradą oraz zwrot środków finansowych, o których mowa
w art. 37a ust. 4-13 ustawy, w wersji obowiązującej do 23 grudnia 2008 r., a
zatem m.in. przepisy, które umożliwiają zachowanie zgodności z określonym w
prawie Unii Europejskiej zakazem tzw. podwójności opłat (por. art. 7 ust. 3
dyrektywy i art. 37a ust. 4 ustawy w brzmieniu sprzed 24 grudnia 2008 r.). Na
gruncie stanu prawnego z 1 lipca 2011 r. odpowiednie gwarancje tworzy art. 8
przywołanej ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych
innych ustaw, który przewiduje utratę mocy przez art. 42 ustawy z dnia 6
września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874, ze
zmianami), a zatem przepis stanowiący podstawę nakładania na pojazdy objęte
zakresem obowiązywania dyrektywy – niezależnych od opłat za przejazd
autostradą - ryczałtowych opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej. Należy
zastrzec, że ewentualne wprowadzenie do ustawy zmian, które zakładałyby, że
pojazdy objęte zakresem obowiązywania dyrektywy podlegają podwójnym
opłatom - np. w formie opłaty za przejazd (tzw. myto) i opłaty za korzystanie z
infrastruktury (tzw. winieta) – byłoby sprzeczne z prawem Unii Europejskiej.
Powyższe wyjaśnienia pozwalają przeprowadzić analizę zgodności z
prawem Unii Europejskiej ustalonej treści projektowanego przepisu. Należy

2
wskazać, że określone w dyrektywie reguły pobierania opłat za przejazd
obejmują kwestie dopuszczalności, po pierwsze, wprowadzenia przez państwo
członkowskie opłat jedynie na niektórych odcinkach transeuropejskiej sieci
drogowej (art. 7 ust. 1a dyrektywy) oraz, po drugie, wprowadzenia stawek
ulgowych w odniesieniu do opłat i zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat (art.
7 ust. 4a i 4b dyrektywy). Odpowiednia kwalifikacja proponowanych środków
ma znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności projektu z prawem Unii
Europejskiej, ponieważ w drugim przypadku – w odniesieniu do stawek
ulgowych i zwolnienia – dyrektywa określa w sposób enumeratywny przypadki
dopuszczalności ich wprowadzenia. Oceniając art. 1 pkt b projektu należy
wskazać, że w jego treści mowa jest o wyłączeniu z pobierania opłat
określonych odcinków autostrad. Działanie to można zatem uznać za decyzję
państwa członkowskiego o ograniczeniu pobierania opłat wyłącznie do
pozostałych odcinków autostrad w rozumieniu art. 7 ust. 1a dyrektywy. Istotne
dla oceny jest, że ograniczenie to następuje ze skutkiem dla wszystkich
użytkowników autostrady. Przepisy dyrektywy dotyczące stawek ulgowych i
zwolnienia dotyczą z kolei sytuacji, gdy przyjmowane środki odnoszą się
wyłącznie do określonych pojazdów, np. pojazdów uprzywilejowanych. W
drodze przyznania stawki ulgowej lub zwolnienia z opłaty następuje zatem
zróżnicowanie sytuacji prawnej użytkowników infrastruktury, a zawężenie
możliwości korzystania ze stawek ulgowych lub zwolnienia do wyliczonych w
dyrektywie kategorii pojazdów ma na celu zagwarantowanie zachowania
wymogów wspólnotowego zakazu dyskryminacji. Na gruncie przepisów
dotyczących dopuszczalności wprowadzenia przez państwo członkowskie opłat
jedynie na niektórych odcinkach transeuropejskiej sieci drogowej gwarancję tę
zapewnia ogólny wymóg, zgodnie z którym wprowadzenie nowego systemu
pobierania opłat nie może pociągnąć za sobą dyskryminacji dla ruchu
międzynarodowego. Przepis wymienia przyczyny, dla których nastąpić może
ograniczenie jedynie przykładowo („ze względów takich jak…”). Uznając
wykluczenie pobierania opłaty w przypadku przebudowy lub remontu
autostrady za wprowadzenie nowego systemu pobierania opłat, o którym mowa
w art. 7 ust. 1a dyrektywy, należy przyjąć, że wymóg braku dyskryminacji
zapewniany jest przez generalny – nie przewidujący żadnych wyjątków - zakres
obowiązywania projektowanego przepisu. Art. 1 pkt b ustawy nie jest sprzeczny
z art. 7 dyrektywy. Warto zauważyć, że podobny mechanizm, zakładający
możliwość wskazania odcinków autostrad, które objęte są systemem pobierania
opłat, przewiduje art. 13 ha ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zmianami). Zgodnie z tym
przepisem Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi drogi krajowe lub
ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Przywołany przepis
kompetencyjny umożliwia Radzie Ministrów wyłączenie określonego odcinka
drogi krajowej z systemu pobierania opłat.

3