Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym

jest wyposażenie autostrady przynajmniej w dwie trwale rozdzielone
jednokierunkowe jezdnie. Ponadto kodeks drogowy mówi, iż maksymalna
dopuszczalna prędkość na autostradzie wynosi 130 km/h. Niestety, przykładem
paradoksu jest odcinek autostrady A4, na którym przez wiele miesięcy w roku
trwał remont, ograniczający możliwość normalnego korzystania z niej. Ruch
ograniczał się do jednego pasa ruchu przy znacznych ograniczeniach prędkości na
długich odcinkach. Jak wiadomo, użytkownik autostrady - kierowca płaci za
przejazd autostradą i jest przekonany, że będzie mógł się poruszać z większą
prędkością niż na innych drogach, bezkolizyjnie i mając do dyspozycji co
najmniej dwa pasy ruchy na każdej z jezdni. Niestety, przykład autostrady A4
pokazuje, że tak nie jest.
Planowe remonty i modernizacje (rozbudowa) są generalnie przewidziane w
umowach ze spółkami (koncesjonariuszami). Istnieją jednak uzasadnione
wątpliwości czy spółki realizują remonty zgodnie z umownymi postanowieniami,
które dotyczą zachowania przejezdności (dostępności) autostrady. Niektóre
remonty ewidentnie nie wynikają (np. na A2) z planu utrzymania autostrady, ale z
powodu wadliwego wykonania robót budowlanych przez spółkę.
Umowy były konstruowane w taki sposób, że generalnie strona publiczna
pozbawiła się środków dyscyplinowania (karania) spółek za niewłaściwą
realizację umów - poza zachowaniem prawa do rozwiązania umowy w
szczególnych przypadkach. Przewidziano tu jednak niezwykle skomplikowaną
procedurę rozpoczynającą się od wezwania do naprawienia uchybień w realizacji
obowiązków koncesjonariusza, a ewentualnie kończącą się przejęciem
zobowiązań finansowych przez skarb państwa wobec banków zaangażowanych w
finansowanie projektu. Procedura taka jest w zasadzie niewykonalna z punktu
widzenia strony publicznej. Innych kar właściwie nie przewidywano zakładając,
że koncesjonariusz nie będzie dopuszczał się uchybień, gdyż godzi to w jego
poziom przychodów i zysków.
Konkretne sytuacje kształtują się nieco inaczej w każdym z trzech typów umów
ze spółkami. Pierwszy typ obejmuje umowę dotyczącą odcinka A4 Katowice-
Kraków, gdzie finansowanie projektu (w tym gigantycznych planowanych prac
remontowych i modernizacyjnych) oparto w dużej części na wpływach z opłat od
użytkowników. Drugi typ - to pierwotna umowa z firmą Autostrada Wielkopolska
S.A według schematu B.O.T. i z przewłaszczeniem spółki koncesyjnej na rzecz
prywatnych banków udzielających kredytu komercyjnego do czasu jego spłaty.
Trzeci typ to umowa PPP przy zastosowaniu zasady gwarantowanych wypłat za
dostępność autostrady (przypadek A1 i firmy GTC S.A oraz A2 i drugi projekt
AW dot. odc A2 wiecko Nowy Tomyśl).
Tylko w tym trzecim przypadku strona publiczna ma pewne środki
dyscyplinowania koncesjonariusza poprzez ograniczenie wysokości wypłat za
tzw. dostępność autostrady, gdy nie jest ona zapewniona na określonym poziomie.
Jak wiadomo, w ostatnim roku UOKiK prowadził postępowania mające na
celu wyjaśnienia czy spółki pobierające opłaty za przejazd na remontowanych
odcinkach nie nadużywają pozycji dominującej na rynku właściwym.
Postępowania te zakończyły się wydaniem dwóch decyzji: Nr RKT-9/2008 z dnia
25 kwietnia 2008 r. oraz Nr RPZ-18/2008 z dnia 20 czerwca 2008 r. Pierwsza z
tych decyzji uznała zarzucaną praktykę za nadużywanie pozycji dominującej na
rynku właściwym, zaś zgodnie z drugą umorzono postępowanie antymonopolowe.
W obu przypadkach zarzut naruszenia konkurencji opierał się na art. 9 ust. 2 pkt 1
wspomnianej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis ten stanowi,
iż zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez
jednego lub kilku przedsiębiorców, m.in. polegającego na narzucaniu
nieuczciwych cen.
W przypadku obu wspomnianych postępowań prezes UOKiK jak wiemy dokonał
oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, na który składały się m.in.
szczegółowe wykazy utrudnień w ruchu na remontowanych odcinkach i
obowiązujące tam ograniczenia prędkości. Niezbędne w obu przypadkach było
rozstrzygnięcie, czy doszło do naruszenia zasady ekwiwalentności pomiędzy
świadczeniem koncesjonariusza, przy uwzględnieniu utrudnień i ograniczeń
obowiązujących w czasie remontu, a świadczeniami użytkowników autostrady, tj.
wnoszonymi przez nich opłatami w pełnej wysokości.
UOKiK przyznaje, że w toku postępowania dotyczącego Stalexport Autostrada
Małopolska SA z siedzibą w Mysłowicach, zakończonego decyzją Nr RKT-
9/2008, ustalono, iż ruch dwukierunkowy na autostradzie w związku z
wyłączeniem jednej z jezdni w poszczególnych miesiącach 2007 r. odbywał się na
odcinkach o następujących długościach w metrach: styczeń - 350, luty - 885,
marzec - 885, kwiecień - 5085, maj - 5085, czerwiec - 12365, lipiec - 13110,
sierpień - 18730 i wrzesień - 17300. Biorąc pod uwagę, że długość odcinka
objętego koncesją wynosi 60900 metrów, w szczytowym momencie utrudnień,
czyli w sierpniu, na blisko 31% odcinku autostrady występował ruch
dwukierunkowy na jednej jezdni. Uwzględniając definicję autostrady, której
jednym z parametrów jest wyposażenie przynajmniej w dwie trwale rozdzielone
jednokierunkowe jezdnie, warunek przedmiotowy nie został zachowany na prawie
1/3 długości w/w odcinka autostrady.
Prezes UOKiK ustalił również, iż oprócz zamkniętych odcinków jezdni w tym
samym czasie zamykane były również poszczególne pasy ruchu zarówno na
jezdni z Katowic do Krakowa, jak i z Krakowa do Katowic. Łączna długość
zamkniętych pasów ruchu w okresie od lutego do września na jezdni do Krakowa
wynosiła od 250 metrów (luty 2007 r.) do 5450 metrów (maj 2007 r.), a na jezdni
do Katowic od 250 metrów (luty 2007 r.) do 5700 metrów (maj 2007 r.).
Powyższe utrudnienia spowodowały więc zdecydowane pogorszenie warunków
bezpieczeństwa przejazdu płatnym odcinkiem autostrady A4 i zwiększyły ryzyko
wypadku. W szczególności dotyczyło to odcinków, na których odbywał się ruch
dwukierunkowy na jednej jezdni, gdzie zdecydowanie wzrosło ryzyko czołowego
zderzenia pojazdów. Jednocześnie teoretyczny czas przejazdu autostradą z
maksymalnie dopuszczalną prędkością również uległ zdecydowanemu
wydłużeniu o ponad 22%, przy czym w związku z przedmiotowymi utrudnieniami
faktyczny czas przejazdu uległ jeszcze większemu wydłużeniu, co wynikło nie
tylko z łącznej długości odcinków, na których wyłączono z użytkowania jezdnie
lub poszczególne pasy ruchu, ale również z ilości tych odcinków. Liczba tych
odcinków w przypadku przejazdu z Katowic do Krakowa w poszczególnych
miesiącach 2007 r. wynosiła od 1 w styczniu do 14 w czerwcu, natomiast na trasie
Kraków - Katowice: od 1 w styczniu do 13 w czerwcu. Tak znaczna ilość
odcinków wyłączonych z ruchu powodowała konieczność stałego zwalniania i
zmieniania bądź pasa ruchu, bądź jezdni.
Należy szczególnie podkreślić, iż istotnym elementem oceny zachowań
koncesjonariusza autostrady była analiza postanowień zawartych w raporcie
technicznym stanowiącym załącznik do umowy koncesyjnej. W kilku punktach
tego raportu wskazano na konieczność prowadzenia robót bez przekraczania
łącznej długości odcinka ruchu dwukierunkowego wynoszącej 8 km pomiędzy
miejscami poboru opłat. Ponadto zawarty został warunek, aby ilość oddzielnych
odcinków ruchu dwukierunkowego w ogólnej długości 8 km była jak najmniejsza.
Tymczasem praktyka koncesjonariusza była odmienna od przedmiotowych
wskazań, ponieważ od czerwca do września 2007 r. łączna długość odcinków, na
których obowiązywał ruch dwukierunkowy, przekraczała 8 km. W czerwcu
wynosiła ona 12365 metrów, w lipcu - 13110 metrów, w sierpniu - 18730 metrów,
a we wrześniu - 17300 metrów. Koncesjonariusz nie zastosował się też do
warunku, aby ilość odcinków ruchu dwukierunkowego w ogólnej długości 8 km
była jak najmniejsza, ponieważ ilość tych odcinków wynosiła w 2007 r.: w
kwietniu - 4, w maju - 3, w czerwcu - 6, w lipcu - 5, w sierpniu - 7, a we wrześniu
- 5. Wraz ze wzrostem natężenia ruchu na autostradzie prowadzenie prac
remontowych w opisanych rozmiarach uniemożliwiało zachowanie płynności
przejazdu , zwłaszcza że największa ilość odcinków autostrady została wyłączona
z ruchu w okresie letnim.
Konkretny przykład autostrady A4 pokazuje wadliwość systemu pozwalającego
spółkom eksploatującym autostrady pobierać opłaty za przejazd po odcinkach
które nie spełniaj żadnych wymogów autostrady.
Dlatego też wnioskodawcy proponują wprowadzić w ustawie zapis
uniemożliwiający pobieranie opłat za przejazd odcinkami autostrad w przypadku
przebudowy lub remontu tej autostrady na odcinku między punktami poboru
opłat, w wyniku, którego to remontu zablokowany pozostaje co najmniej jeden
pas ruchu w danym kierunku. Ustawodawca proponuje, aby przerwa między
kolejnym remontem lub przebudową odcinka między punktami poboru opłat nie
mogła być krótsza niż 6 miesięcy.
Jednocześnie wnioskodawcy proponują wprowadzenie zapisu
zobowiązującego spółki eksploatujące do odpowiedniego informowania
użytkowników o prowadzonych remontach i utrudnieniach w ruchu w sposób
umożliwiający wybór drogi, po której będą się poruszać.