Poselski projekt ustawy o sporcie

Warszawa, 5 czerwca 2009 r.
BAS-WAL-1001/09



Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o sporcie (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Jerzy
Szmajdziński)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Proponowana ustawa ma stanowić kompleksową regulację w dziedzinie
sportu i zastąpić ustawy: z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U.
z 2007 r. Nr 226, poz. 1165, ze zmianami) oraz z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie
kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zmianami). Projekt określa:
zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu, organizację i zasady
uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym, zadania administracji
publicznej i innych podmiotów w zakresie wspierania uprawiania sportu i
organizacji współzawodnictwa sportowego. Projekt przewiduje zmianę 28
ustaw.
Projekt zawiera przepisy przejściowe. Proponowana ustawa ma wejść w
życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Przyjmowanie regulacji w dziedzinie sportu należy co do zasady do
kompetencji państw członkowskich Unii Europejskiej. Kompetencje UE mogą
jednak odnosić się do sportu, jeśli konkretna działalność w tej dziedzinie
wchodzi w zakres innych dziedzin objętych prawem UE. Dotyczy to w
szczególności: reguł konkurencji, rynku wewnętrznego, wymiaru
sprawiedliwości, bezpieczeństwa, zdrowia.
Przewidziane w projekcie formy wspierania sportu przy użyciu środków
publicznych podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadami
udzielania pomocy przez państwo, określonymi w artykułach 87 i 88 Traktatu

2
ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Załącznik nr 2 do nru
90, poz. 864, dalej: TWE).

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Projekt przewiduje wspieranie działalności w zakresie sportu ze
środków publicznych. Artykuły 3–5 oraz 88 pkt 1 projektu przewidują
możliwość finansowego wspierania rozwoju sportu przez organy administracji
rządowej. Artykuły 6 oraz 68 i 88 pkt 2 projektu przewidują wspieranie rozwoju
sportu przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez dofinansowanie w
formie dotacji oraz obejmowanie lub nabywanie akcji lub udziałów w
związkach i klubach sportowych. Artykuł 78 pkt 1 projektu umożliwia
stosowanie przepisów regulujących działalność pożytku publicznego także w
stosunku do klubów sportowych będących spółkami. Ponadto projekt
przewiduje ulgi i zwolnienia podatkowe odnoszące się do działalności
sportowej: wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości obiektów
sportowych (art. 10 i 65), objęcie opodatkowaniem podatkiem rolnym gruntów o
powierzchni powyżej 10 ha, wykorzystywanych wyłącznie do uprawiania sportu
(art. 66), ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego
za nieruchomości gruntowe przeznaczone na działalność związków i klubów
sportowych w wysokości 0,3% ceny (art. 67), zwolnienie od podatku
dochodowego od osób fizycznych dochodów z tytułu prowadzenia klubów
sportowych, w części wydatkowanej na cele klubu, odliczenie od dochodu kwot
wydatków na nabycie udziałów lub akcji w klubie sportowym oraz darowizn na
cele związane z działalnością związku lub klubu sportowego (art. 80), uznanie
za koszty uzyskania przychodów, w celu obliczenia podatku dochodowego od
osób prawnych, wydatków na objęcie lub nabycie udziałów i akcji w związkach
i klubach sportowych, zwolnienie od podatku dochodowego dochodów spółek
akcyjnych będących polskimi związkami sportowymi, w części przeznaczonej
na cele statutowe w zakresie kultury fizycznej i sportu, odliczenie od dochodu
darowizn na rzecz związków i klubów sportowych (art. 81), zwolnienie od
podatku od darowizn nabycia w drodze darowizny pieniędzy lub innych rzeczy
przez osobę prowadzącą klub sportowy, jeżeli zostaną one przeznaczone na
szkolenie zawodników i udział we współzawodnictwie sportowym (art. 82).
Warunki skorzystania z poszczególnych form wsparcia zostały określone
w projekcie w sposób ogólny, np.: przeznaczenie środków na cel publiczny z
zakresu sportu, którego osiągnięcie związane jest z udzielonym
dofinansowaniem (art. 6 ust. 4), wykorzystywanie obiektów sportowych,
zwolnionych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, do organizacji
zajęć treningowych lub zawodów sportowych oraz z zajęć zakresu
upowszechniania i popularyzacji sportu (art. 10, art. 65 pkt 1), przeznaczenie
objętych zwolnieniem darowizn na szkolenie zawodników i udział we
współzawodnictwie sportowym (art. 82).


3
Beneficjentami wskazanych form pomocy udzielanej ze środków
publicznych (budżetów państwa i jednostek samorządu terytorialnego) będą w
szczególności kluby sportowe i związki sportowe. Pomoc skierowaną do tych
klubów sportowych i związków sportowych, które prowadzą działalność
gospodarczą (działają dla osiągania zysków) należy ocenić z punktu widzenia
zgodności ze wspólnotowymi zasadami przyznawania pomocy przez państwo.
Artykuł 87 ust. 1 TWE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana przez państwo
członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie,
która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym
przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze
wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między
państwami członkowskimi. W decyzji 2006/898/WE z dnia 22 czerwca 2005 r.
w sprawie środków przyznanych przez Włochy na rzecz zawodowych klubów
sportowych (Dz. Urz. UE L 353 z 13.12.2006 r., str. 16) Komisja Wspólnot
Europejskich analizowała przepis ustawy włoskiej, który umożliwiłby
zawodowym klubom sportowym ujęcie w odrębnej pozycji „kwoty strat z tytułu
utraty wartości wieloletnich praw do korzystania z usług zawodowych
sportowców” i ujęcie jej w bilansie po stronie aktywów jako amortyzowane
koszty wieloletnie. Kluby sportowe mogłyby przenosić straty stanowiące
uzyskanie przychodu przez okres dłuższy niż dopuszczały dotychczasowe
przepisy i uzyskałyby możliwość wyboru korzystniejszej metody
opodatkowania, co jednocześnie spowodowałoby obniżenie dochodów
podatkowych państwa. W omawianym przypadku Komisja rozpatrywała
elementy pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE i uznała, że: 1)
kluby sportowe, których dotyczyła włoska ustawa są przedsiębiorstwami, a
skorzystanie z proponowanej regulacji stanowiłoby dla nich korzyść
gospodarczą, 2) przyjęty środek ma charakter selektywny (skierowany jest do
zawodowych klubów sportowych), 3) regulacja może mieć wpływ na
wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, ponieważ co najmniej niektóre
kluby prowadzą część działalności na rynkach międzynarodowych, na których
obecne są także kluby sportowe i inne podmioty gospodarcze z innych państw
członkowskich, 4) środek wymagałby użycia zasobów państwowych, ponieważ
powodowałby utratę dochodów podatkowych. W konsekwencji, zdaniem
Komisji, „wydaje się, że środek zawiera wszystkie elementy pomocy państwa w
rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu”, a brak jest okoliczności na podstawie
których można by stwierdzić, że pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Po
wszczęciu przez Komisję postępowania w sprawie zgodności pomocy ze
wspólnym rynkiem, zgodnie z art. 88 ust. 2 TWE, władze włoskie zmieniły
kwestionowaną regulację eliminując przewidziane w niej korzyści podatkowe
dla klubów sportowych. W swojej decyzji Komisja uznała więc – oceniając już
poprawioną regulację – że przyjęty środek nie stanowi pomocy państwa.
Odnosząc się do regulacji zaproponowanych w projekcie ustawy, należy
zauważyć, że cechy niektórych form wsparcia są zbieżne z cechami pomocy


4
państwa przewidzianej w przepisach włoskich, a Komisja uznała, że „nie
stwierdzono okoliczności, na podstawie których można by stwierdzić, że pomoc
[ta] jest zgodna ze wspólnym rynkiem”.
Uwagi zawarte w decyzji Komisji 2006/898/WE mogą mieć
zastosowanie do środków pomocy przewidzianych w projekcie. Kierując się
argumentacją zastosowaną przez Komisję, wydaje się, że także w odniesieniu do
polskiej propozycji ustawowej, Komisja mogłaby uznać, że brak jest
okoliczności wskazujących na zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem. Nie
można bowiem wykluczyć, że beneficjenci projektowanej pomocy będą
konkurowali z klubami sportowymi lub innymi podmiotami gospodarczymi z
innych państw członkowskich UE. Stwierdzenie, czy proponowana pomoc jest
zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE – w
szczególności, czy może mieć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę
handlową – wymaga przeprowadzenia analizy rynku właściwego. Analiza taka
umożliwiłaby stwierdzenie, czy pomoc zakłóci konkurencję lub będzie groziła
jej zakłóceniem poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom oraz czy
wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Przeprowadzenie takiej analizy należy do właściwego organu ochrony
konkurencji.
Zgodnie z art. 88 ust. 3 TWE państwa członkowskie mają obowiązek
zawiadamiać Komisję Europejską, w terminie odpowiednim do przedstawienia
przez nią uwag, o projektach przyznania nowej lub zmiany przyznawanej
pomocy (notyfikacja). Zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia
2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z
2007 r. Nr 59, poz. 404, ze zmianami), która określa zasady postępowania w
sprawach dotyczących pomocy państwa. Zgodnie z art. 16a ustawy, projekt
ustawy będący programem pomocowym powinien zostać skierowany do Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w celu uzyskania opinii m.in. w
sprawie obowiązku notyfikacji projektu Komisji Europejskiej. Komisja ocenia,
czy planowana pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Udzielenie przez
państwo nowej lub zmiana przyznawanej pomocy może nastąpić dopiero po
zakończeniu procedury notyfikacji.
3.2. Artykuł 6 ust. 7 projektu stanowi, że przypadki uczestnictwa
jednostek samorządu terytorialnego w spółkach, będących związkami lub
klubami sportowymi, na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o
gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, ze zmianami)
„podlegają indywidualnej ocenie pod kątem pomocy publicznej, zgodnie z
obowiązującymi zasadami”. Z brzmienia tego przepisu mogłoby wynikać, że
pozostałe przewidziane w projekcie formy wsparcia ze środków publicznych nie
będą podlegały takiej ocenie. Należy zauważyć, że regulacja zakładająca
ograniczenie stosowania przepisów dotyczących pomocy publicznej byłaby
sprzeczna z prawem UE, jeśli konkretne formy wsparcia spełniałyby przesłanki
pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Uwaga ta ma charakter


5
legislacyjny, jednakże stosowanie art. 6 ust. 7 projektu mogłoby prowadzić do
naruszenia prawa UE.

4. Konkluzje
4.1. Przepisy projektu ustawy przewidują program pomocy, który budzi
wątpliwości co do zgodności ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 TWE.
Stwierdzenie, czy zaproponowane formy wsparcia klubów i związków
sportowych prowadzących działalność gospodarczą są zgodne ze wspólnym
rynkiem nie jest możliwe bez przeprowadzenia analizy rynku właściwego.
Zgodnie z ustawą o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej
projekt powinien zostać skierowany do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w celu uzyskania opinii w sprawie obowiązku notyfikacji
projektu Komisji Europejskiej (pkt 3.1 niniejszej opinii).
4.2. Wątpliwości legislacyjne budzi art. 6 ust. 7 projektu, z którego
mogłoby wynikać ograniczenie stosowania przepisów dotyczących pomocy
publicznej. Stanowiłoby to naruszenie prawa UE (pkt 3.2 opinii).


Sporządził: Zespół Prawa Europejskiego i Międzynarodowego
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych









Michał Królikowski


Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, sport, pomoc publiczna, kultura
fizyczna i sport, dotacje