Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych

Warszawa, 19 sierpnia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140 – 104(5)/09



Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
obywatelskiego projektu ustawy

- o zmianie ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych (druk nr
2000).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Finansów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.



(-) Donald Tusk



Stanowisko Rządu

do obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych (druk nr 2000)


I. Propozycje zawarte w obywatelskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych
Autorzy projektu proponują:

odliczenie od dochodu w każdym roku kwoty nieprzekraczającej 12 000 zł, jeżeli środki
te zostaną przeznaczone na dobrowolne zabezpieczenie emerytalne podatnika,

coroczną waloryzację kwoty odliczenia w oparciu o średnioroczny wskaźnik cen
towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego,

obowiązek opodatkowania zwrotu kwot zgromadzonych na własnym dobrowolnym
zabezpieczeniu emerytalnym i utrata prawa do odliczenia,

odliczenie nie przysługiwałoby osobom posiadającym indywidualne konto emerytalne,

wejście w życie ustawy z dniem ogłoszenia.
Uzasadniając swoją propozycję, autorzy wskazują, iż emerytura wypłacana z nowego
systemu emerytalnego będzie niższa niż te, które wypłacane są według starych zasad. Dlatego
też w ich ocenie „długookresowe, dobrowolne i samodzielne gromadzenie kapitału w
dodatkowym filarze emerytalnym zapewni dochody skutecznie uzupełniające świadczenie z
części obowiązkowej systemu i jest jedynym sposobem na poprawienie sytuacji, która
powstaje po przejściu na emeryturę w nowym systemie”.
Ponadto odwołują się do zaleceń Banku Światowego z 2005 roku, który w dokumencie „Old-
Age Income Support in the Twenty-first Century: An International Perspective on Pension
Systems and Reform” wskazał na konieczność opracowania dwóch dodatkowych filarów
systemu emerytalnego, gdyż trzy dotychczasowe filary nie zapewniają skutecznych
zabezpieczeń emerytalnych dla jego uczestników.
Wraz z propozycją zmian ustawowych przedstawiono projekt rozporządzenia Ministra
Finansów „w sprawie minimalnych warunków jakie powinna zawierać umowa nabycia
dobrowolnego zabezpieczenia emerytalnego, określenia rodzaju instytucji finansowych
uprawnionych do przyjmowania wpłat na dobrowolne zabezpieczenie emerytalne oraz zasad
prowadzenia oszczędzania na to zabezpieczenie emerytalne”.
Powyższe rozporządzenie miałoby stanowić realizację delegacji dla Ministra Finansów
zawartej w zmianach do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Do projektu ustawy dołączono ekspertyzy sporządzone przez profesora Tadeusza Szumlicza
z Katedry Ubezpieczenia Społecznego Szkoły Głównej Handlowej oraz Instytut Studiów
Podatkowych Modzelewski i Wspólnicy. Ekspertyzy te uzasadniają konieczność
wprowadzenia nowego rozwiązania dotyczącego oszczędzania na cele emerytalne.


W świetle tych opinii obecny kształt konstrukcji III filara ubezpieczeniowego, czyli
zwolnienie świadczeń wypłacanych z tytułu oszczędzania emerytalnego, zaburza prawidłowy
model opodatkowania dochodów obywateli.
Skutki długookresowe proponowanego rozwiązania wyrażają się w zwiększeniu w
przyszłości dochodów budżetu Państwa, harmonizację krajowego rynku kapitałowego oraz
łatwość pozyskiwania taniego w obsłudze kredytu z uwagi na możliwość inwestowania
oszczędności zgromadzonych w III filarze w papiery dłużne Skarbu Państwa i jednostek
samorządu terytorialnego.
Natomiast skutki krótkookresowe to zmniejszenie się dochodów budżetu i w konsekwencji
zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego (udział j.s.t. we wpływach z
podatku dochodowego od osób fizycznych). Autorzy rozważają możliwość zmniejszenia
zadań realizowanych przez j.s.t. na zlecenie Państwa jako formę zniwelowania w części
skutków krótkookresowych.
Wskazano również na „nieznaczne skomplikowanie systemu podatkowego przez
umieszczenie kolejnej ulgi” ale to mimo wszystko będzie w opinii autorów opłacalne dla
dochodów budżetu Państwa. Do rozważenia pozostaje problem terminów rozliczania
omawianego odliczenia w okresach miesięcznych, kwartalnych, rocznych.
II. Stan prawny
Przyjęte w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U.
z 2000 r. Nr 14, poz. 176, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą PIT”, rozwiązania dotyczące
zasad gromadzenia środków na cele emerytalne oznaczają:

w ramach I
i
II filaru ubezpieczeniowego, tzw. ubezpieczenie obowiązkowe, że
odliczeniu od dochodu podlega kwota składek na cele emerytalne podatnika, a
opodatkowaniu podlegają świadczenia wypłacane, po upływie okresu przewidzianego w
przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych,

w ramach III filaru ubezpieczeniowego, tzw. ubezpieczenia dobrowolne (pracownicze
programy emerytalne (PPE), indywidualne konta emerytalne (IKE) oraz umowy
zawierane z towarzystwami ubezpieczeniowym (na „życie i dożycie”), że składki są
płacone z dochodów po opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a
świadczenia wypłacane po osiągnięciu wieku emerytalnego korzystają ze zwolnienia.
III. Ocena projektu
1.
Proponowana nowa forma oszczędzania emerytalnego polegająca na zastosowaniu
możliwości odpisania od dochodu w danym roku podatkowym określonej kwoty
środków przeznaczonych na dobrowolne zabezpieczenie emerytalne podatnika nie jest
zasadna. Odliczenie bowiem wpływa na zmniejszenie wpływów z podatku
dochodowego od osób fizycznych. W obecnej sytuacji budżetowej skutki przyjęcia
takiej propozycji mają istotne znaczenie.
Minister Finansów oszacował ewentualne skutki finansowe proponowanego
rozwiązania. Jednakże trafność tych szacunków jest trudna do oceny, z uwagi na brak
możliwości określenia na obecnym etapie, o ile wzrośnie zainteresowanie
oszczędzaniem na dobrowolne zabezpieczenie emerytalne w wyniku wprowadzenia
projektowanej zachęty podatkowej.
Szacunków dokonano przyjmując następujące założenia:

2

1) liczbę osób korzystających ze zwolnienia na poziomie liczby osób posiadających
aktywa na kontach IKE, w 2008 r., tj. 853 832 osób. Ubytek dochodów sektora
finansów publicznych w 2010 r. wyniósłby:
a)
292, 0 mln zł (1 536,9 mln zł x 19%) w przypadku rocznego odliczenia
w kwocie 1800 zł (150 zł miesięcznie); z tego dla dochodów:
- budżetu państwa – 150,2 mln zł,
- budżetu jednostek samorządu terytorialnego -141,8 mln zł,
b) 1 946,7 mln zł (10 246 mln zł x 19%), w przypadku rocznego odliczenia
w kwocie 12 000 zł (1000 zł miesięcznie); z tego dla dochodów:
- budżetu państwa – 1 001,2 mln zł,
- budżetów jednostek samorządu terytorialnego – 945,5 mln zł,
2) liczbę osób korzystających ze zwolnienia na poziomie 15% pracujących (1 233
tys. osób). Ubytek dochodów sektora finansów publicznych w 2010 r., wyniósłby:
a)
421,7 mln zł (2 219,4 mln zł x 19%) w przypadku rocznego odliczenia
w kwocie 1800 zł (150 zł miesięcznie); z tego dla dochodów:
- budżetu państwa – 216,9 mln zł,
- budżetu jednostek samorządu terytorialnego - 204,8 mln zł,
b) 2 811,2 mln zł (14 796 mln zł x 19%), w przypadku rocznego odliczenia
w kwocie 12 000 zł (1000 zł miesięcznie); z tego dla dochodów:
- budżetu państwa – 1 445,8 mln zł,
- budżetów jednostek samorządu terytorialnego – 1 365,4 mln zł.
Powyższe oszacowano biorąc za podstawę:
1) liczbę osób pracujących wg stanu na 31 marca 2009 r. (Biuletyn Statystyczny Nr 4
z 2009 r.),
2) liczbę osób posiadających konta IKE – w 2008 r. wg danych KNF (Informacja o
rynku IKE za 2008 r.),
3) przeciętną stawkę podatku PIT w 2009 r. w wysokości 19%.
Minimalny ubytek dochodów wynosić będzie 292 mln zł, a maksymalny 2 811,2 mln zł.
Należy jednak zauważyć, iż skutki proponowanego rozwiązania w dłuższej perspektywie,
tj. co najmniej po upływie kilku - kilkunastu lat od wejścia w życie przepisów będą
stopniowo niwelowane poprzez opodatkowanie wypłat na rzecz oszczędzającego albo
osób uprawnionych w przypadku śmierci oszczędzającego.
Propozycja jest niespójna z zasadami opodatkowania wpłat i wypłat z tzw. III filaru
ubezpieczeniowego w obowiązującym systemie podatkowym. Obecny system, jak
wspomniano powyżej, zakłada, że składki do III filaru pochodzą ze środków po
opodatkowaniu, natomiast zwolnione z opodatkowania są świadczenia wypłacane po
zakończeniu okresu oszczędzania. W projekcie zakłada się odwrotne rozwiązanie. tj.
wpłacone składki odlicza się od dochodu, a wypłacane świadczenia mają podlegać
opodatkowaniu.
2. Wprowadzenie kolejnego odliczenia od podatku komplikuje system podatkowy, gdyż
wymaga opracowania przepisów przejściowych, dla osób obecnie oszczędzających na

3

IKE i PPE. W przypadku bowiem transferu środków zgromadzonych na IKE i PPE do
„dobrowolnego zabezpieczenia emerytalnego”, osobom tym powinno się zagwarantować
prawo do zwolnienia z opodatkowania tej części świadczeń, które pochodzą z okresu,
kiedy oszczędzały w tych formach. To z kolei najprawdopodobniej spowoduje zanik
oszczędzania na IKE i ograniczy wpłaty na PPE z uwagi na bardziej atrakcyjną formę,
pod względem podatkowym, wpłat na „dobrowolne zabezpieczenie emerytalne”. Dlatego
też obecne rozwiązanie dotyczące zwolnienia z opodatkowania wypłaty środków
zgromadzonych w III filarze (bez możliwości dokonywania odliczeń zapłaconych na ten
cel składek) powinno pozostać bez zmian.
3. Wzrosną koszty obsługi podatku dochodowego; przykładowo wzrośnie liczba
podatników samodzielnie składających zeznania podatkowe, które muszą być
sprawdzone i wprowadzone do systemu przez pracowników organów podatkowych czy
też większe będą nakłady na weryfikację przez organy podatkowe dokumentów
dotyczących informacji o wysokości kwot zapłaconych na „dobrowolne zabezpieczenie
emerytalne”.
4. Oceniając sytuację osób mogących skorzystać z tej propozycji należy zauważyć, że
przesunięcie momentu opodatkowania zgromadzonych środków, tj. z chwilą ich wypłaty,
nie gwarantuje zwiększenia zainteresowania podatników tą formą zabezpieczenia na
przyszłość. Powodem braku zainteresowania oszczędzaniem w III filarze nie są względy
podatkowe lecz kondycja finansowa przeciętnej rodziny, a także nastawienie do
systematycznego oszczędzania. Te uwarunkowania nie sprzyjają ponoszeniu
dodatkowych, choćby bardzo uzasadnionych, nakładów z dochodów przeznaczonych na
bieżącą konsumpcję.
Wysokość odliczenia założona w projekcie powoduje, iż w pełni z dobrodziejstwa tej
ulgi będą mogły skorzystać osoby, uzyskujące obecnie wysokie dochody. Tylko takie
osoby będą bowiem w stanie, bez uszczerbku dla bieżących potrzeb, dokonywać wpłat
odpowiadających przewidywanej kwocie odliczenia. W konsekwencji uregulowania
zawarte w projekcie skierowane będą do osób zamożnych, a nie do osób, które (poprzez
ulgę podatkową) potrzebują wsparcia ze strony państwa aby zapewnić sobie w
przyszłości dodatkowe dochody.
5. Brak uzasadnienia dla wyłączenia z kręgu potencjalnych beneficjentów nowej ulgi osób
oszczędzających na IKE. Autorzy projektu nie podali argumentów przemawiających za
tym rozwiązaniem.
6. W przypadku części podatników proponowane odliczenie spowodować może, brak
możliwości odliczenia od podatku innych ulg (np. składka na ubezpieczenie zdrowotne,
ulga na dzieci), gdyż z racji zbyt małego podatku nie znajdą pokrycia w podatku
obliczonym od dochodu po pomniejszeniu o omawiane odliczenie.
7. Oceniając projekt pod względem prawnym należy podnieść błędne jego usytuowanie i
kolejność proponowanych zmian. Projekt narusza właściwy podział między materią
ustawową i delegowaną do aktu wykonawczego (w szczególności odnosi się do materii
regulującej zasady prowadzenia dobrowolnego zabezpieczenia emerytalnego oraz
minimalnych warunków umowy jego nabycia) W pierwszej kolejności należy bowiem
dokonać ustrojowych uregulowań dotyczących zasad oszczędzania na „dobrowolne
zabezpieczenie emerytalne”, a zmiany w przepisach podatkowych powinny być zawarte
ewentualnie w przepisach dostosowawczych. Przepisy podatkowe nie są bowiem materią
właściwą dla regulacji dotyczących dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych. Stąd

4