Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

I.
Wskazanie podmiotów, na które oddziałuje projekt
Regulacje zawarte w projekcie dotyczą wszystkich uczestników postępowania – to
znaczy zarówno stron w procesie, jak i uczestników postępowania nieprocesowego oraz
postępowania egzekucyjnego (dłużników i wierzycieli), jak również organów procesowych
(sądów) oraz innych podmiotów działających w postępowaniu cywilnym (rzecznicy interesu
publicznego, pełnomocnicy itd.). Przepisy te odnoszą się także do samorządów zawodowych
zrzeszających osoby wykonujące zawody uprawniające do świadczenia pomocy prawnej
(adwokaci, radcowie prawni).

II. Konsultacje
Projekt ustawy został przedstawiony do zaopiniowania Pierwszemu Prezesowi Sądu
Najwyższego, Przewodniczącemu Krajowej Rady Sądownictwa, Prezesowi Naczelnej Rady
Adwokackiej, Prezesowi Krajowej Rady Radców Prawnych, Prezesowi Krajowej Rady
Komorniczej, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Stowarzyszeniu Amnesty International
Polska.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zgłosił uwagi do projektowanych zmian
w art. 831 § 1 i 2 K.p.c. − obejmującego katalog wyłączeń spod egzekucji. Wątpliwości
wzbudziło ograniczenie egzekucji z wierzytelności przypadających dłużnikowi z budżetu
państwa lub NFZ, określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej, co stanowi
ukrytą, pośrednią dyskryminację większości dłużników w porównaniu z publicznymi
zakładami opieki zdrowotnej. Uznano, iż argumenty podniesione w uzasadnieniu projektu
trudno uznać za wyraźnie przesądzające o konstytucyjności proponowanej regulacji prawnej.
W tym zakresie uzasadnienie projektu zostało uzupełnione o dodatkowe argumenty. Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego poddał także pod rozwagę wykreślenie art. 831 § 3 K.p.c.
Propozycja ta jest konsekwencją utraty mocy obowiązującej art. 831 § 1 pkt 4 K.p.c.
w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. (sygn. akt
P 5/05). Uwagę tę uwzględniono.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał też, że w przedstawionym projekcie
wymaga rozważenia potrzeba znowelizowania art. 91 K.p.c. dotyczącego zakresu

25
umocowania wynikającego z mocy prawa przez dodanie do tego artykułu w punkcie
pierwszym po słowach „skargi o wznowienie postępowania” zwrotu „skargi kasacyjnej,
skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, zażalenia do Sądu
Najwyższego”. Tego rodzaju regulacja nawiązywałaby do pierwotnej wersji art. 91 K.p.c.,
według której umocowanie z mocy prawa obejmowało podanie o rewizję nadzwyczajną.
Prowadziłoby też do wydatnego uproszczenia czynności sądowych i procesowych stron
podejmowanych w związku z wymienionymi w propozycji środkami zaskarżenia.
Uwaga ta nie została uwzględniona, ponieważ problematyka pełnomocnictwa
procesowego w ogólności wybiega poza zakres projektowanej regulacji, która ograniczona
jest do zagadnienia pomocy prawnej z urzędu. Ponadto wskazać należy, że w uchwale składu
siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2008 r., III CZP 142/07, Biul. SN 2008, nr 6, s. 7, Sąd
Najwyższy przyjął, iż pełnomocnictwo procesowe nie obejmuje z samego prawa umocowania
do wniesienia skargi kasacyjnej i udziału w postępowaniu kasacyjnym oraz postanowił nadać
uchwale moc zasady prawnej. Uchwała ta została wyczerpująco uargumentowana i stanowi
ostateczne rozstrzygnięcie wątpliwości zachodzących w praktyce sądowej co do zakresu
zwolnienia od kosztów i pełnomocnictwa procesowego. Przyjęte w
niej rozwiązanie
koresponduje z traktowaniem postępowania ze skargi kasacyjnej jako odrębnej sprawy w
ujęciu techniczno-procesowym i uwypukla szczególną funkcję Sądu Najwyższego w ramach
nadzoru pozainstancyjnego. Przemawiają za nim także wskazane w uzasadnieniu względy
celowościowe. Z racji krótkiego czasu od powzięcia uchwały, która w ocenie SN powinna
oddziaływać wyłącznie na przyszłość, z punktu widzenia stabilności kodeksu nie wydaje się
obecnie pożądane podejmowanie przez ustawodawcę przeciwnego rozstrzygnięcia. Należy też
zwrócić uwagę, że projektowany art. 118 § 2 K.p.c. wyraźnie określa, że obowiązek
zastępowania strony wynikający z ustanowienia trwa do prawomocnego zakończenia
postępowania, a tym samym nie obejmuje postępowania ze skargi kasacyjnej.
Prezes Krajowej Rady Komorniczej zgłosił uwagi do projektowanych zmian
w art. 829 pkt 8 i art. 831 § 1 pkt 7 i § 2 K.p.c. − dotyczących katalogu wyłączeń spod
egzekucji. Zastrzeżenia wzbudziły użyte w art. 829 pkt 8 K.p.c. sformułowania: „należące do
dłużnika” oraz „dłużnik udzielający świadczeń opieki zdrowotnej” – sformułowania te
usunięto z projektu i przeredagowano treść art. 829 pkt 8 K.p.c. Odnośnie do art. 831 § 1
pkt 7 i § 2 K.p.c. zgłoszono postulat, aby uregulować zasady prowadzenia egzekucji przez
wierzycieli placówek zdrowia na wzór egzekucji prowadzonej przez wierzycieli przeciwko

26
Skarbowi Państwa. Uwaga ta, jako prowadząca do wątpliwego z punktu widzenia Konstytucji
wyróżnienia zakładów opieki zdrowotnej, nie została uwzględniona.
Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej zgłosił uwagi do projektowanych zmian
w art. 132 (wskazując, że brak jest podstaw do obciążania profesjonalnych pełnomocników
procesowych obowiązkami sądów), 139 (zbyt nieprecyzyjna konstrukcja przepisu i postulat
skreślenia nakazu umieszczania zawiadomienia na drzwiach adresata), 144 (obawa przed
poszerzeniem uprawnień referendarzy), 163 § 1 (zbyt wysoka wartość grzywny, uwaga
zgłoszona też przez Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych) i 193 § 21 (pisemna forma
zmiany powództwa, uwaga zgłoszona też przez Prezesa KRRP).
Uwaga NRA dotycząca art. 132 jest niezasadna. Proponowane rozwiązanie
przejmuje sprawdzone rozwiązanie z postępowania w sprawach gospodarczych. Oczywiste są
korzyści wynikające z tego rozwiązania, w szczególności przyspieszenie postępowania, co
leży w najlepszym interesie stron. Podobnie niezasadna jest uwaga odnosząca się do art. 144.
W projektowanej regulacji chodzi bowiem o odciążenie sędziów od czynności niezwiązanych
bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem spraw jako wymiarem sprawiedliwości.
Uwagę NRA dotyczącą art. 139 – odnośnie do operatora publicznego lub innego
uprawnionego operatora pocztowego uwzględniono, podobnie jak uwagę dotyczącą art. 163
§ 1. Natomiast wymóg z art. 139 § 1 dotyczący umieszczenia zawiadomienia w drzwiach
adresata należy traktować jako nieodzowny dla możliwości skorzystania z doręczenia „w inny
sposób”. Odnośnie do uwagi w zakresie art. 193 § 21, to nie została ona uwzględniona.
W
projekcie chodzi bowiem o to, aby sędzia dysponował od razu sformułowanym
w odpowiedni sposób zmienionym powództwem.
Prezes Krajowej Rady Radców Prawnych w swoich uwagach wniósł
o przeredagowanie treści projektowanych art. 117 § 1, 2 i 3 (przez pominięcie słów „przez
sąd”), art. 1171 § 1 i 5 (kwestia składania i oceny oświadczenia o stanie majątkowym),
art. 118 § 2 i 5 (zakres pełnomocnictwa oraz odmowa sporządzenia skargi kasacyjnej),
dodanie zarówno do art. 117 jak i do art. 118 kolejnych § 7, skreślenie w projektowanym art.
1171 K.p.c. § 6, jak również zmianę art. 9 pkt 2 i art. 102 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych
w sprawach cywilnych. Powyższe uwagi motywowano: koniecznością zwiększenia precyzji
użytej terminologii, umożliwieniem prawidłowej interpretacji przepisów i ich uproszczeniem,
wykluczeniem możliwości zakwestionowania przez sąd potrzeby ustanowienia pełnomocnika
z urzędu w przypadku przymusu adwokackiego (radcowskiego), a także uniknięciem
przewlekłości postępowania. W uwagach zaproponowano także treść nowego rozporządzenia

27
wykonawczego w sprawie określenia wzoru oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku,
dochodach i źródłach utrzymania osoby fizycznej ubiegającej się o zwolnienie od kosztów
sądowych oraz o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu cywilnym.
W konkluzji zaaprobowano opiniowany projekt ustawy, wskazując jednakże na jego braki
w zakresie oceny skutków regulacji – w przedmiotowym zakresie projekt został uzupełniony.
Nie można podzielić powyższych uwag KRRP w zakresie art. 117 § 1, 2 i 3,
ponieważ jedno z założeń projektu polega na tym, żeby strona, która uprzednio została
zwolniona przez sąd od kosztów sądowych w całości lub w części, mogła ubiegać się
o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego bez potrzeby dodatkowego wykazywania stanu
ubóstwa. Nie jest jednak uzasadnione rozciąganie tej możliwości także na strony zwolnione
od kosztów sądowych z mocy ustawy (por. art. 117 § 6 w obecnym brzmieniu). Stąd też
projektowany art. 117 traktuje odmiennie podmioty zwolnione od kosztów sądowych przez
sąd oraz niezwolnione od kosztów w tym trybie. Językowa wykładnia tego przepisu nie
powinna nasuwać żadnych wątpliwości. Proponowana w uwagach KRRP korekta
prowadziłaby natomiast do tego, że wynikający z art. 117 § 2 i 3 obowiązek wykazania stanu
ubóstwa odnosiłby się tylko do osób niezwolnionych od kosztów sądowych, co
w konsekwencji oznaczałoby, że osoby zwolnione od kosztów sądowych z mocy ustawy nie
są nim objęte.
Niezasadne są też uwagi dotyczące wątpliwości interpretacyjnych odniesionych do
rezygnacji ze stwierdzenia, że uznanie składanego oświadczenia za dostateczne do
ustanowienia adwokata lub radcy prawnego zależy od sądu (obecny art. 117 § 7). Powyższe
motywowane jest bowiem wolą uniknięcia rozbieżności między regulacją K.p.c. dotyczącą
ustanowienia adwokata przez sąd i sposobem unormowania zwolnienia od kosztów sądowych
w przepisach u.k.s.c. W tej ostatniej ustawie pominięto przedmiotowe sformułowanie
(por. art. 102 u.k.s.c.). Można rozważać, czy rezygnacja ta była uzasadniona. Praktyka nie
sygnalizuje jednak poważniejszych wątpliwości związanych z tym rozwiązaniem.
Przedstawiony w uwagach KRRP sposób interpretacji art. 102 u.k.s.c., zakładający, że do
uzyskania zwolnienia od kosztów sądowych wystarczające jest złożenie niewadliwego
oświadczenia, prowadziłby do skutków niemożliwych do zaakceptowania i dlatego jest nie do
przyjęcia. Skoro więc ewentualna wątpliwość związana ze stosowaniem art. 102 u.k.s.c.
w obecnym brzmieniu jest w prosty sposób możliwa do wyeliminowania w drodze uznanych
metod interpretacji, to nieuzasadniona byłaby kolejna zmiana tekstu prawnego i „reanimacja”
dawnego brzmienia przepisu. Oznacza to w konsekwencji, że dla zachowania jednolitości

28
regulacji kodeksowej i zawartej w u.k.s.c. celowe jest pozostanie przy dotychczas
proponowanym brzmieniu art. 1171 § 1. W świetle uznanych metod interpretacji niezasadne
jest też dodawanie do art. 117 kolejnego § 7. Co do uwag odniesionych do art. 118 § 5 to
w uwagach KRRP nie wyjaśniono, dlaczego obowiązek przedłożenia sądowi dowodu, że
adwokat lub radca prawny uprzednio zawiadomił stronę o braku podstaw do sporządzenia
skargi kasacyjnej i przesłał jej stosowną opinię, miałby przyczyniać się do „usprawnienia
ekonomii postępowania”. Sąd nie kontroluje spełnienia tego obowiązku. Ponadto
projektowane brzmienie art. 118 § 5 statuuje w sposób jednoznaczny obowiązek
zawiadomienia o braku podstaw do sporządzenia skargi kasacyjnej tak sądu, jak i stron.
Sugerowana w uwagach zmodyfikowana treść tego przepisu wyraża natomiast obowiązek
zawiadomienia stron w sposób pośredni – można o nim wnioskować jedynie z powinności
dołączenia do zawiadomienia kierowanego do sądu dowodu uprzedniego przesłania go
stronie. Tego typu pośrednie kreowanie powinności nakładanych na pełnomocnika nie
pozostaje w zgodzie z dobrą praktyką legislacyjną.
Proponowane w uwagach KRRP rozciągnięcie obowiązku zastępowania strony także
na postępowanie kasacyjne wywoływałoby konsekwentnie potrzebę objęcia nim także innych
środków zaskarżenia wnoszonych po uprawomocnieniu się orzeczenia i kreujących odrębną
sprawę w rozumieniu procesowym, jak na przykład skarga o wznowienie postępowania.
Rozwiązanie takie nie byłoby zasadne. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą
składu siedmiu sędziów SN z dnia 5 czerwca 2008 r., III CZP 142/07 (Biul. SN 2008, nr 6,
s. 7) z zastrzeżeniem skargi o wznowienie postępowania, do zakresu pełnomocnictwa
procesowego nie wchodzą czynności procesowe dotyczące postępowania, które może się
toczyć po uprawomocnieniu się orzeczenia, w tym postępowania kasacyjnego. Nałożenie na
adwokata lub radcę prawnego ustanowionego w postępowaniu instancyjnym obowiązku
składania skargi kasacyjnej byłoby zatem niespójne z zakresem przysługującej mu
kompetencji do działania w postępowaniu na podstawie art. 91 w zw. z art. 118 § 1.
Rozciągnięcie proponowanego w projekcie mechanizmu odmowy sporządzenia skargi
kasacyjnej i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia na
przypadek sporządzania przez pełnomocnika ustanowionego przez sąd zażalenia do Sądu
Najwyższego nie byłoby uzasadnione. Sytuacje te nie są bowiem porównywalne. Ponadto
zauważyć należy, że projektowana regulacja stanowi realizację wskazówek wynikających
z orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydanych w sprawach przeciwko
Polsce (Staroszczyk przeciwko Polsce, skarga nr 59519/00 i Siałkowska przeciwko Polsce,
skarga nr 8932/05). Wynikająca z tych orzeczeń potrzeba zmiany istniejących regulacji

29