Poselski projekt ustawy o zadaniach publicznych w dziedzinie usług medialnych

stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr
25, poz. 219, ze zmianami), z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U.
Nr 132, poz. 1111, ze zmianami), z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zmianami), z dnia 9 czerwca
2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu
Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 i Nr 218, poz. 1592), z dnia 18
października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 r. oraz treści tych dokumentów (Dz. U.
z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zmianami) oraz z dnia 16 listopada 2006 r. o
świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym
niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824).
Projekt zawiera przepisy przejściowe oraz stanowi, że z dniem 31
grudnia 2009 r. traci moc ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach
abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 i Nr 175, poz. 1314). Proponowana
ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Ze względu na przedmiot projektu ustawy należy wskazać:
- Protokół (nr 32) w sprawie systemu publicznego nadawania w
państwach członkowskich, załączony do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego
Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i
niektóre związane z nimi akty (dalej: Protokół),
- rezolucję Rady i Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich,
przyjętą podczas posiedzenia Rady w dniu 25 stycznia 1999 r. dotycząca
radiofonii i telewizji publicznej (Dz. Urz. WE C 30 z 5.2.1999 r., str. 1),
- komunikat Komisji 96/C 281/03 na temat usług świadczonych w
interesie ogólnym w Europie (Dz. Urz. WE C 281 z 26.9.1996 r., str. 3),
uzupełniony komunikatem Komisji 2001/C 17/04 na temat usług świadczonych
w interesie ogólnym w Europie (Dz. Urz. WE C 17 z 19.1.2001 r., str. 4),
- komunikat Komisji 2001/C 320/04 w sprawie udzielania pomocy
państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (Dz. Urz. WE C 320 z 15.11.2001
r., str. 5; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 8, t. 2, str. 117),
- art. 16 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)
dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym,
- art. 86 ust. 2 TWE dotyczący przedsiębiorstw świadczących usługi w
ogólnym interesie gospodarczym,
- art. 87 i 88 TWE dotyczące zasad przyznawania pomocy przez
państwo,
- art. 151 TWE określający kompetencje państw członkowskich w
dziedzinie kultury,
- dyrektywę 89/552/EWG Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3
października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych,
wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących

2
świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych
usługach medialnych) (Dz. Urz. WE L 298 z 17.10.1989 r., str. 23, ze zmianami,
Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 6, t. 1, str. 224 oraz t. 2, str. 321),
- dyrektywę Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie
przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a
przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej
wewnątrz określonych przedsiębiorstw (wersja skodyfikowana) (Dz. Urz. UE L
318 z 17.11.2006 r., str. 17).


3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Projekt przewiduje wprowadzenie instytucji licencji programowej.
Licencja programowa dla nadawcy publicznego ma być przyznawana przez
Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (dalej: Krajowa Rada) na wniosek
nadawcy publicznego (art. 11 projektu). Ponadto Krajowa Rada będzie mogła
przyznać licencję programową na podstawie konkursu, w którym będą brali
udział nadawcy publiczni i nadawcy niepubliczni (art. 10 projektu). Licencja
programowa będzie określała wykaz powierzanych zadań i jednocześnie będzie
przyznawała środki pieniężne na ich wykonanie. rodki te będą pochodziły z
Funduszu Zadań Publicznych (dalej: Fundusz) – z wyodrębnionego rachunku
Krajowej Rady, na którym będą gromadzone środki finansowe z budżetu
państwa na finansowanie zadań publicznych (art. 17 projektu). Przekazywane na
podstawie licencji środki pieniężne będą więc środkami publicznymi w
rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
(Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zmianami)).
3.2. Artykuły 3 i 4 projektu w związku z art. 21 ustawy o radiofonii i
telewizji, w brzmieniu określonym w art. 31 pkt 7 projektu, określają zadania
publiczne służące realizacji misji publicznej. Brzmienie art. 10 ust. 1 projektu
nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy powierzane na podstawie licencji
zadania będą zadaniami wyłącznie publicznymi („Licencja programowa określa
wykaz zadań powierzanych…”). Z art. 4 projektu wynika, że środki Funduszu
przekazywane nadawcom niepublicznym „lub innym niepublicznym dostawcom
medialnym” będą przeznaczone na realizację zadań publicznych. W odniesieniu
do nadawców publicznych projekt nie formułuje wymogu przeznaczania
przekazywanych na podstawie licencji środków Funduszu na realizację zadań
publicznych (mowa jest jedynie o „zadaniach” – art. 10 ust. 1). Biorąc jednak
pod uwagę, przewidziany w art. 18 ust. 1 projektu, obowiązek dokonywania
podziału środków Funduszu na realizację zadań określonych w art. 3 projektu,
powierzanych na podstawie licencji programowej przyznawanej nadawcom
publicznym, można przyjąć że w art. 10 ust. 1 projektu chodzi o zadania
publiczne.

3
Niniejsza opinia opiera się na przyjęciu założenia, że zadania, o których
mowa w art. 10 ust. 1 projektu są zadaniami publicznymi, oraz że w trakcie prac
legislacyjnych nad projektem zostanie wprowadzona odpowiednia poprawka
redakcyjna.
3.3. Radiofonia i telewizja publiczna jest traktowana jako usługa
świadczona w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu przepisów TWE.
Zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE, przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania
usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, podlegają normom
TWE, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie
stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych
zadań im powierzonych. Jednocześnie przepis ten zastrzega, że rozwój handlu
nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem
Wspólnoty. Znaczenie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym
zostało podkreślone w art. 16 TWE, stanowiącym, że Wspólnota i państwa
członkowskie, w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania TWE,
zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach,
które pozwolą im wypełniać ich zadania. Artykuł 16 TWE nie wyłącza
stosowania reguł dotyczących przyznawania pomocy przez państwo
określonych w art. 86 i 87 TWE. Zgodnie z postanowieniami interpretacyjnymi
zawartymi w Protokole system publicznego nadawania w państwach
członkowskich jest bezpośrednio związany z potrzebami demokratycznymi,
społecznymi i kulturowymi każdego społeczeństwa oraz z koniecznością
zachowania pluralizmu w mediach. W Protokole stwierdza się, że postanowienia
TWE „nie naruszają kompetencji państw członkowskich w zakresie zapewnienia
finansowania publicznego nadawania w zakresie, w jakim takie finansowanie
przyznaje się organizacjom nadawczym w celu wypełnienia misji służby
publicznej, która została powierzona, określona i zorganizowana przez każde
państwo członkowskie, oraz w zakresie, w jakim takie finansowanie nie wpływa
na warunki handlowe i konkurencję we Wspólnocie w zakresie, w jakim byłoby
to sprzeczne ze wspólnym interesem, przy uwzględnieniu konieczności
realizacji mandatu tej służby publicznej”. Kompetencja państw członkowskich
w zakresie realizacji i finansowania misji świadczenia usługi publicznej została
również podkreślona w rezolucji dotyczącej radiofonii i telewizji. Trybunał
Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (TS) potwierdził kompetencję państw
członkowskich do ustalenia szerokiej definicji nadawczych usług świadczonych
w ogólnym interesie gospodarczym.
3.4. Przewidziane w projekcie przekazywanie środków publicznych na
realizację zadań publicznych w ramach przyznawanych licencji programowych
należy ocenić z punktu widzenia zgodności proponowanej regulacji ze

1 Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 października 2008 r. w sprawach połączonych T–309/04, T–329/04
i T–336/04 TV 2/Danmark A/S przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, pkt 107 i 113.

4
wspólnotowymi regułami konkurencji, w szczególności zasadami udzielania
pomocy przez państwo, z uwzględnieniem postanowień wynikających z
Protokołu. Artykuł 87 ust. 1 TWE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana
przez państwa członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w
jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez
sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest
niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę
handlową miedzy państwami członkowskimi. Za zgodną ze wspólnym rynkiem
może zostać uznana m.in. pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i
zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany
handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie sprzecznym ze wspólnym
interesem (art. 87 ust. 3 lit. d TWE). Artykuł 151 ust. 4 TWE przewiduje
uwzględnianie przez Wspólnotę w jej działaniu aspektów kulturalnych,
zwłaszcza w celu poszanowania i popierania różnorodności jej kultur.
3.5. Zgodnie z art. 86 ust. 3 TWE Komisja Europejska czuwa nad
stosowaniem art. 86 ust. 2 i w razie potrzeby kieruje stosowne decyzje do
państw członkowskich. Zgodnie z art. 88 ust. 3 TWE Komisja jest informowana,
w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach
przyznania lub zmiany pomocy. Tak więc zarówno w przypadku stosowania art.
86 ust. 2 TWE jak i art. 87 ust. 3 lit. d TWE, do Komisji należy ocena zgodności
przyznanych środków ze wspólnotowymi regułami konkurencji, w tym z
zasadami pomocy przyznawanej przez państwa. W komunikacie 2001/C 320/04
Komisja szczegółowo określiła kryteria, które bierze pod uwagę dokonując
takiej oceny w odniesieniu do środków z zakresu pomocy państwa dla radiofonii
i telewizji publicznej.
Zdaniem Komisji pojęcie „kultura” w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. d
TWE wymaga przyjęcia interpretacji ograniczającej, ponieważ przepis
przewidujący wyłączenie spod zakazu obejmowania pomocą państwa należy
stosować w sposób ścisły. Potrzeby edukacyjne i demokratyczne państwa
członkowskiego należy odróżnić od promocji kultury. Takiego rozróżnienia –
między potrzebami kulturalnymi, społecznymi i demokratycznymi – dokonuje
Protokół. Jeżeli państwo członkowskie nie wprowadzi odrębnej definicji i
odrębnego finansowania pomocy państwa na samą promocję kultury, pomoc
taka, zdaniem Komisji, co do zasady, nie może być zaakceptowana na podstawie
art. 87 ust. 3 lit. d TWE. Można jednak dokonać odpowiedniej oceny na
podstawie art. 86 ust. 2 TWE, dotyczącego usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym. Zgodnie z orzecznictwem TS art. 86 ust. 2 TWE
stanowi wyjątek, który należy interpretować w sposób ściśle określony. Aby
móc skorzystać z odstępstwa przewidzianego w tym przepisie konieczne jest
spełnienie następujących warunków: 1) usługa musi być świadczona w ogólnym
interesie gospodarczym i jasno określona jako taka przez państwo członkowskie,
2) przedsiębiorstwo musi być jednoznacznie zobowiązane przez państwo do
świadczenia danej usługi, 3) stosowanie przewidzianego w TWE zakazu

5
korzystania z pomocy państwa musi utrudniać wykonywanie szczególnych
zadań powierzonych przedsiębiorstwu i odstąpienie od tych zasad nie może
wpływać na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem
Wspólnoty (kryterium proporcjonalności). Biorąc pod uwagę postanowienia
Protokołu należy ocenić, czy regulacje projektu, odnoszące się do misji
publicznej i środków finansowych przekazywanych na jej realizację, spełniają
kryteria usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, określone w
prawie UE. Zgodnie z komunikatem Komisji 2001/C 320/04 zasady realizacji
misji publicznej powinny być precyzyjnie określone, aby władze państw
członkowskich mogły skutecznie nadzorować działalność nadawców.
Artykuł 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu
określonym w art. 31 pkt 7 projektu, stanowi, że publiczna radiofonia i telewizja
realizuje misję publiczną „poprzez oferowanie różnorodnej i charakteryzującej
się wysokim poziomem jakościowym oferty programowej w dziedzinie
informacji, kultury i edukacji, w dostępnych powszechnie (otwartych) usługach
medialnych, na poziomie ogólnokrajowym, ponadregionalnym, regionalnym lub
lokalnym oraz w programach dla zagranicy, która w sposób wyważony
prezentuje obraz całego społeczeństwa oraz zainteresowań i poglądów
społecznych, politycznych, kulturalnych, filozoficznych i religijnych ogółu
obywateli”. Misja ma być realizowana na zasadach określonych w ustawie o
radiofonii i telewizji oraz w proponowanej ustawie. Zadania publiczne w
dziedzinie usług medialnych, służące wypełnianiu misji, zostały określone art. 3
projektu. Można uznać, że sposób zdefiniowania misji publicznej w projekcie
spełnia wymogi art. 86 ust. 2 TWE, dotyczące usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym i mieści się w zakresie kompetencji państwa
członkowskiego.
3.6. Przekazanie środków finansowych na realizację zadań publicznych
będzie możliwe na podstawie licencji programowej i po zawarciu z
beneficjentem licencji umowy o finansowanie publiczne (art. 10 i 15 projektu).
Nadawcy publiczni, niepubliczni i inni dostawcy usług medialnych, którzy
otrzymali środki pieniężne na podstawie licencji programowej będą zobowiązani
do ujęcia w księgach rachunkowych przychodów i związanych z nimi kosztów
odrębnie w odniesieniu do działalności polegającej na realizacji misji publicznej
oraz do pozostałej działalności (art. 20 i 23 projektu). Beneficjenci licencji
programowych będą zobowiązani do sporządzania sprawozdań z realizacji
licencji programowych, zawierających określenie wykorzystanych i

pozostających do wykorzystania środków (art. 21, 22 i 24 projektu). Krajowa
Rada będzie mogła przeprowadzać kontrolę wykonywania licencji programowej
przez beneficjenta (art. 25 i 26 projektu). Będzie też podejmowała uchwałę w
sprawie absolutorium programowego z wykonania licencji programowej (art. 27

2 Komunikat Komisji 2001/C 320/04, pkt 26-29; wyrok Trybunału z dnia 27 marca 1974 r. w sprawie 127–73
Belgishe Radio en Televisie przeciwko SV SABAM i NV Fonior, ECR z 1974 r., str. 313.

6