Rządowy projekt ustawy - Prawo geologiczne i górnicze

U Z A S A D N I E N I E



1. Uwagi wprowadzające
1. Okres czternastu lat, jaki upłynął od dnia wej cia w życie ustawy z dnia 4 lutego
1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm., dalej
powoływanej jako „pr.g.g”.), jest dostatecznie długi, by podjąć próbę istotnej reformy
niektórych zawartych w niej rozwiązań. Dokonana ocena funkcjonowania ustawy
i stosowania jej przepisów potwierdziła potrzebę opracowania nowej ustawy regulującej
zasady i warunki wykonywania działalno ci w zakresie geologii i górnictwa. Wprawdzie
projekt nie wprowadza zasadniczych zmian dotychczasowego modelu regulacji prawnej
(przenosząc w czę ci dotyczącej górnictwa szereg istotnych rozwiązań ujętych obecnie
w aktach wykonawczych do pr.g.g.), to jednak liczba zmian powoduje, że wskazane jest
opracowanie projektu całkowicie nowej ustawy, a nie dokonywanie nowelizacji
obowiązującego prawa geologicznego i górniczego. Celem projektowanej ustawy jest
doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy, okre lenie relacji jej przepisów wobec
innych ustaw, zapewnienie prawidłowych „relacji” legislacyjnych pomiędzy tre cią ustawy
oraz aktów wykonawczych, usprawnienie prowadzonych na jej podstawie postępowań
administracyjnych, przygotowanie nowoczesnych regulacji, wprowadzających uproszczenia
dla przedsiębiorców, odbiurokratyzowanie postępowań administracyjnych, usprawnienie
instrumentów przeciwdziałania nielegalnej eksploatacji kopalin, a także doprecyzowanie
przesłanek podejmowanych rozstrzygnięć. Nadrzędnym celem zamierzonych zmian jest
zatem usunięcie barier utrudniających podejmowanie i wykonywanie działalno ci
w zakresie geologii i górnictwa, pobudzenie przedsiębiorczo ci oraz zwiększenie pewno ci
inwestowania, co powinno zapewnić racjonalną gospodarkę złożami kopalin w ramach
zrównoważonego rozwoju. Istotnym kierunkiem jest również uproszczenie prawnego
modelu opłat regulowanych prawem geologicznym i górniczym oraz stworzenie modelu
rozwiązań wspomagających ich skuteczną egzekucję.
2. Zakłada się znaczącą liberalizację wymagań wynikających z przepisów wykonawczych do
projektowanej ustawy, w szczególno ci w odniesieniu do górnictwa odkrywkowego.
3. Przedmiot projektowanej ustawy co do zasady nie odbiega od zakresu aktualnie
obowiązującego prawa geologicznego i górniczego. Okre la ona bowiem zasady i warunki
podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalno ci gospodarczej w zakresie: prac
geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż, podziemnego bezzbiornikowego
magazynowania substancji oraz podziemnego składowania odpadów. Przedmiotem
projektowanej regulacji są wszelkie rodzaje takiej działalno ci, niekoniecznie noszące
cechy działalno ci gospodarczej. Z mocy art. 2 większo ć rozwiązań ustawy znajdzie
również zastosowanie do innych rodzajów korzystania ze skorupy ziemskiej (jej wnętrza),
wykraczających poza tradycyjnie pojmowane górnictwo (np. drążenie tuneli

z zastosowaniem techniki górniczej itd.).
4. Projekt
rozszerza
listę przypadków, w odniesieniu do których prawo geologiczne i górnicze
nie znajdzie zastosowania (art. 3 i 4). Kluczowy wyjątek dotyczy wydobywania przez
wła ciciela nieruchomo ci kruszywa na własne potrzeby. W tym zakresie bowiem celowe
wydaje się odstąpienie od stosowania rygorów prawa geologicznego i górniczego
w odniesieniu do przypadków, gdy wydobycie to będzie prowadzone w niewielkich
rozmiarach (nie przekroczy 10 m3 rocznie, nadto za będzie dokonywane metodą
odkrywkową i bez użycia rodków strzałowych, art. 4 projektu). Taka działalno ć nie może
kolidować z przeznaczeniem nieruchomo ci i nie może naruszać wymagań znajdujących się
poza projektowaną ustawą. Rozwiązanie to pozwoli na uniknięcie fikcji zakładającej, że
tego rodzaju działalno ć musi wymagać uzyskania koncesji oraz spełnienia dalszych
skomplikowanych wymagań. Nie ulega wątpliwo ci, że wydobywanie żwiru
i piasku dla zaspokojenia potrzeb własnych (np. remontu obiektów gospodarskich) nie
powinno być poddane niezwykle sformalizowanemu reżimowi ustawy (koncesje, nadzór
itp.). Celowe jest jednak zawężenie wydobycia na własne potrzeby wyłącznie do osób
fizycznych.
5. Projektowana ustawa bezpo rednio okre la wymagania, jakie pozwalają uznać okre loną
wodę za leczniczą, co pozwala na rezygnację z aktu wykonawczego okre lającego złoża
wód uznanych za lecznicze. Inaczej mówiąc, woda podziemna posiadająca cechy okre lone
projektowaną ustawą (art. 5) ex lege jest kopaliną, a jej wydobywanie wymagać będzie
koncesji.
6. Projekt odstępuje od dotychczasowego podziału na kopaliny podstawowe i pospolite.
W dotychczasowym stanie podział ten rzutuje wyłącznie na wła ciwo ć organów
administracji, a nadto w odniesieniu do kopalin pospolitych pozwala na nieznaczną tylko
liberalizację wymagań. Nie oznacza to jednak całkowitego ujednolicenia reżimu prawnego
wszystkich kopalin. Różni się on bowiem już na etapie stosunków własno ciowych, gdzie
proponuje się powrót do instytucji własno ci górniczej (o czym niżej). Projekt zakłada
rezygnację z koncesjonowania poszukiwania (rozpoznawania) złóż nieobjętych własno cią
górniczą, wychodząc z założenia, że dostatecznym instrumentem nadzoru jest decyzja
zatwierdzająca projekt robót geologicznych. Przedmiotem dalszych uproszczeń ma być

2
wydobycie kopalin koncesjonowane przez starostów (por. np. art. 99 ust. 5, art. 103 ust. 2,
art. 114 ust. 1, art. 120 ust. 15, art. 126 ust. 13 projektu), co powinno przyczynić się do
obniżenia kosztów takiej działalno ci.
7. Brak też racjonalnych przesłanek przemawiających za tym, by urządzenia oraz instalacje
służące do przeróbki wydobytej kopaliny miały generalnie wchodzić w skład „zakładu
górniczego”, co znajduje swój wyraz w nowej definicji wspomnianego „zakładu”, wyra nie
wyłączającej z niego przeróbkę (art. 6 ust. 1 pkt 16 projektu). Pozwoli to obniżyć koszty
przeróbki wydobytej kopaliny. W szczególno ci za za utrzymaniem dotychczasowego
podporządkowania przeróbki rygorom dotyczącym ruchu zakładu górniczego nie
przemawiają ani potrzeby związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i higieny pracy
(wystarczające będzie w tym zakresie odwołanie się do powszechnych wymagań bhp) ani
ochroną interesów socjalnych pracowników takich zakładów (uprawnienia emerytalno-
-rentowe pracowników górnictwa nie są bowiem powiązane z zatrudnieniem w zakładzie
górniczym).
8. W przepisach art. 6 ust. 2 została zamieszczona norma, że podziemne wyrobiska górnicze
oraz znajdujące się w nich instalacje i urządzenia nie są budowlami ani też urządzeniami
budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Norma ta powinna usunąć
wątpliwo ci związane z objęciem opodatkowaniem tych obiektów na podstawie przepisów
ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Sprawa ta
w dotychczasowym stanie prawnym powodowała liczne spory sądowe.
9. Nowo cią jest bardziej wyra ne (niż w art. 16 ust. 5 pr.g.g.) powiązanie dopuszczalno ci
podejmowania i wykonywania działalno ci regulowanej projektowaną ustawą
z przeznaczeniem nieruchomo ci okre lanym przede wszystkim tre cią miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – ze sposobem
korzystania z nieruchomo ci okre lonym przez studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego oraz z przeznaczeniem terenu wynikającym z innych
rozwiązań (np. będących skutkiem wdrożenia obszarowych form ochrony przyrody,
ochrony wód, zabytków itd.; art. 7 projektu). Inaczej mówiąc, oznaczałoby to, że jeżeli plan
miejscowy ani inne powołane wyżej uwarunkowania nie zawierają zakazu wydobywania
kopaliny, nie byłoby przeszkody do podjęcia działalno ci w tym zakresie. Również i to
rozwiązanie powinno sprzyjać przedsiębiorczo ci. Dotyczy to w szczególno ci wydobycia
podziemnego i otworowego, bowiem co do zasady taka działalno ć tylko w nielicznych
sytuacjach będzie kolidować z ustalonym przeznaczeniem nieruchomo ci.
10. Ochrona
złóż o strategicznym znaczeniu dla państwa, w tym niezbędnych do zapewnienia
bezpieczeństwa energetycznego kraju, przemawia także za potrzebą wprowadzenia ułatwień

3
w zakresie przeznaczania gruntów koniecznych do poszukiwania oraz rozpoznawania takich
kopalin. Proponuje się zatem liberalizację wymagań w zakresie ochrony gruntów rolnych
(le nych) niezbędnych do podjęcia takiej działalno ci (art. 186 projektu).
11. Przepisy art. 8 i 9 projektu przewidują generalną regulację dotyczącą współdziałania
organów administracji działających na podstawie przepisów ustawy (w szczególno ci
organów administracji geologicznej) z innym organem administracji, wprowadzając
obowiązek zajęcia stanowiska przez ten ostatni nie pó niej, niż w ciągu 14 dni od dnia
doręczenia mu projektu rozstrzygnięcia, pod rygorem przyjęcia domniemania, iż brak
stanowiska w tym terminie uważa się za aprobatę przedłożonego projektu. Celowe jest
nadto zgeneralizowanie dotychczasowych zasad dotyczących współdziałania
i doprecyzowanie szczegółów dotyczących ustalenia sposobu liczenia wspomnianego
14-dniowego terminu, co powinno przeciwdziałać praktyce antydatowania stosownych
rozstrzygnięć. Dotychczasowa regulacja prawna w tym zakresie jest cząstkowa
i rozproszona (por. art. 64 ust. 5 i art. 105a ust. 1 pr.g.g.). Warto zwrócić uwagę, że
proponowana zmiana jest zgodna z podobnymi rozwiązaniami znajdującymi się w ustawach
samorządowych, w prawie budowlanym i innych ustawach.

2. Własno ć górnicza i użytkowanie górnicze
1. Zasadnicze znaczenie w ramach działu II ma propozycja dotycząca zmiany stosunków
własno ciowych w zakresie dotyczącym większo ci złóż kopalin. Dla lepszego zobrazowania
istoty tej zmiany w punkcie wyj cia przypomnieć wypada, że w chwili obecnej konstrukcja
prawna przyjęta w stosunku do własno ci złóż kopalin wyra nie powiązana została z regulacją
zawartą w art. 46 § 1 oraz art. 143 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r.,
Dz.
U. Nr 16, poz. 93, ze zm., dalej powoływana jako „k.c.”), z której wynika,
że nieruchomo ć gruntowa jest bryłą zamkniętą granicami na powierzchni ziemi, jak
i przebiegającymi „w pionie”. Na powiązanie to wskazuje w szczególno ci tre ć art. 7 ust. 1
pr.g.g., z którego to przepisu wynika, iż złoże będące czę cią składową nieruchomo ci
gruntowej (por. art. 47 § 2 k.c.) stanowi własno ć jej wła ciciela. W przypadku natomiast, gdy
znajduje się ono poza jej granicami, stanowi w wietle wspomnianego art. 7 ust. 1 pr.g.g.
(podobnie jak cała reszta tej przestrzeni – por. art. 14 pr.g.g.) własno ć Skarbu Państwa. Tego
rodzaju regulacja budzi wiele wątpliwo ci, które od dawna zgłaszane są w literaturze
przedmiotu. Dotyczą one w szczególno ci odpowiedzi na pytanie, jak wyznaczyć „dolną”
granicę nieruchomo ci gruntowej i ustalić zakres własno ci Skarbu Państwa, w szczególno ci
w przypadkach, gdy złoże znajduje się po czę ci w granicach nieruchomo ci gruntowej, po
czę ci poza nią.

4
2. Nowa propozycja nawiązuje do instytucji tzw. „własno ci górniczej” znanej przepisom
rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze (Dz. U. Nr 85,
poz. 654, ze zm.). Istotą tego rozwiązania jest „rozerwanie więzi prawnej” pomiędzy
nieruchomo cią gruntową a złożem kopaliny. Polega to na przyjęciu, że niektóre z tych złóż
nie są czę ciami składowymi nieruchomo ci, a tym samym nie są one objęte własno cią
gruntową. Są one natomiast przedmiotem odrębnego prawa majątkowego, przysługującego
wyłącznie Skarbowi Państwa.
3. Listę złóż podlegających „własno ci górniczej” (a więc nieobjętych własno cią gruntową)
okre la art. 10 ust. 1 projektu i obejmuje ona kopaliny mające kluczowe znaczenie
gospodarcze. W odniesieniu do większo ci kopalin projektowany art. 10 w istocie stanowi
jednak tylko inne (bardziej czytelne) ujęcie rozwiązania wynikającego już z aktualnego stanu
prawnego, przede wszystkim przez wyra ne wypowiedzenie zasady, że złoża te zawsze należą
do Skarbu Państwa (stanowią jego własno ć).
4. Złoża pozostałych kopalin (tj. niepodlegających własno ci górniczej) byłyby nadal objęte
własno cią gruntową (art. 10 ust. 3 projektu).
5. Należy mieć wiadomo ć, że przy takim ukształtowaniu konstrukcji nieruchomo ci gruntowej
zawsze istnieje możliwo ć powstania sporu, co do tego, czyją własno ć stanowią złoża
znajdujące się „na granicy” nieruchomo ci gruntowej i położonego poniżej wnętrza ziemi.
Przy obecnej konstrukcji przestrzennej nieruchomo ci gruntowej są one jednak nieuniknione.
Istota zagadnienia sprowadza się zatem do wyposażenia stron sporu w prawne instrumenty
umożliwiające jego rozstrzygnięcie. Propozycja w tym zakresie (art. 11) zmierza do tego, by
rozstrzyganie wspomnianych sporów następowało z odpowiednim zastosowaniem przepisów
dotyczących nieruchomo ci gruntowej. W istocie byłoby to odesłanie do przepisów, które
regulują problem tzw. rozgraniczenia nieruchomo ci (por. art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja
1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) oraz
art. 152 – 154 k.c.).
6. Konsekwencją wyodrębnienia kopalin niestanowiących przedmiotu własno ci górniczej jest
liberalizacja związanych z nimi wymagań, jak chociażby możliwo ć ich poszukiwania
(rozpoznawania) wyłącznie w oparciu o projekt robót geologicznych (a nie koncesję, jak to jest
obecnie).
7. Pozostawić należy – co do zasady w dotychczasowym kształcie – regulację dotyczącą
użytkowania górniczego. Propozycje w tym kierunku na ogół zmierzają do u ci lenia tre ci
niektórych przepisów (np. przez wskazanie, że ustanowienie użytkowania górniczego jest
jedyną dopuszczoną prawem formą rozporządzania własno cią górniczą – poprzez użycie

5