Rządowy projekt ustawy o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych

PL


OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO
z dnia 9 marca 2009 r.
wydana na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej
w sprawie projektu ustawy o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych
(CON/2009/19)

Wprowadzenie i podstawa prawna
W dniu 19 lutego 2009 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Ministra Finansów
Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie opinii w sprawie projektu ustawy o rekapitalizacji niektórych
instytucji finansowych (zwanego dalej „projektem ustawy”).
Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską oraz szóstego tiret art. 2 ust. 1 decyzji Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie
konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów
przepisów prawnych1, z uwagi na to, że projekt ustawy dotyczy zasad odnoszących się do instytucji
finansowych w zakresie, w jakim wywierają one istotny wpływ na stabilność instytucji i rynków
finansowych. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5
Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

1.
Założenia projektu ustawy
1.1 Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie instrumentów interwencji publicznej na wypadek
pojawienia się na rynku finansowym problemów z płynnością lub wypłacalnością,
umożliwiających organom administracji publicznej: (i) udzielanie gwarancji Skarbu Państwa dla
operacji rekapitalizacyjnych podejmowanych na rynku (zwanych dalej „państwowymi
gwarancjami rekapitalizacyjnymi”); oraz (ii) dokonywanie przymusowych przejęć przez państwo
instytucji finansowych dotkniętych trudnościami (zwanych dalej „przymusowymi przejęciami”)2.
Środki przewidziane w projekcie ustawy mogą być stosowane do dnia 31 grudnia 2010 r.3 w
stosunku do dwóch kategorii instytucji finansowych z siedzibą w Polsce: banków krajowych4 oraz

1
Dz.U. L 189 z 3.7.1998 r., str. 42.
2
Zob. art. 1 projektu ustawy. Zob. uzasadnienie do projektu ustawy, str. 1
3
Zob. art. 25 projektu ustawy.
4
Art. 2 pkt 1 projektu ustawy, odsyłający do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j.
Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, z późn. zm.). Określenie „bank” obejmuje instytucje kredytowe wpisane do rejestru w
Polsce, z wyłączeniem spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych działających na podstawie ustawy z dnia
14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.).
krajowych zakładów ubezpieczeń5, z wyłączeniem towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Mają one
być uzupełnieniem innych środków, które zostaną wprowadzone na podstawie ustawy o udzielaniu
przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym (zwanej dalej „ustawą o wsparciu przez
państwo”).
1.2 Projekt ustawy umożliwi w szczególności Ministrowi Finansów udzielanie gwarancji Skarbu
Państwa ułatwiających realizowaną przez podmioty działające na rynku rekapitalizację instytucji
finansowych dotkniętych trudnościami, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie
naprawcze6. Takie państwowe gwarancje rekapitalizacyjne skutkować będą nabyciem przez Skarb
Państwa akcji, obligacji albo innych instrumentów dłużnych emitowanych przez rekapitalizowaną
instytucję finansową w przypadkach, gdy instrumenty takie nie znajdą nabywców wśród
podmiotów działających na rynku (dotychczasowych akcjonariuszy czy też osób trzecich)7.
Minister Finansów będzie udzielał państwowych gwarancji rekapitalizacyjnych pod następującymi,
stosowanymi łącznie warunkami: a) na wniosek instytucji finansowej, w drodze umowy z
instytucją zawartej po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) oraz Prezesa
Narodowego Banku Polskiego (NBP); b) po zaakceptowaniu programu naprawczego przez KNF8;
oraz c) z zastrzeżeniem określonych ustawowych ograniczeń dotyczących zakresu i wysokości
gwarancji9. Udzielenie gwarancji będzie podlegało opłacie prowizyjnej wnoszonej przez instytucję
finansową, w wysokości określonej zgodnie z zasadami przewidzianymi w projekcie ustawy oraz
w przepisach wykonawczych, które zostaną wydane przez Ministra Finansów10.
1.3
Zgodnie z warunkami udzielania państwowych gwarancji rekapitalizacyjnych, umowa gwarancji
określać będzie m.in. uprawnienia Ministra Finansów do powoływania członków organów
rekapitalizowanej instytucji finansowej, wpływ Ministra na politykę finansową takiej instytucji, jak
również ograniczenia w zakresie wynagrodzenia, jakie instytucja może zaoferować swojej kadrze
zarządzającej11. W przypadku wykonania państwowej gwarancji rekapitalizacyjnej, tj. jeżeli Skarb
Państwa nabędzie instrumenty finansowe emitowane przez rekapitalizowaną instytucję finansową,
KNF może, działając na wniosek Ministra Finansów, ustanowić kuratora nadzorującego wykonanie

Termin „instytucje kredytowe” w rozumieniu prawa polskiego odnosi się wyłącznie do instytucji kredytowych z
Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) spoza Polski. Instytucje kredytowe spoza EOG polskie prawo określa
mianem „banków zagranicznych” (art. 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 17-20 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. -
Prawo bankowe.
5
Art. 2 pkt 1 projektu ustawy, odsyłający do art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności
ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, z późn. zm.).
6
Zob. art. 1 pkt 1 i art. 3-13 projektu ustawy.
7
W przypadku nabycia przez inwestorów maksymalnie 50% wartości emisji, Skarb Państwa nabędzie akcje, obligacje
albo instrumenty dłużne, które nie zostały nabyte przez innych inwestorów. Alternatywnie, w przypadku nabycia przez
inwestorów ponad 50% całkowitej emisji akcji, Skarb Państwa nabędzie dodatkowe obligacje albo instrumenty dłużne
wyemitowane przez instytucję finansową w wartości różnicy pomiędzy wysokością gwarancji a łączną wartością akcji
nabytych przez innych inwestorów. Zob. art. 5 ust. 1 i 2 projektu ustawy.
8
Zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 projektu ustawy.
9
Emisja obligacji lub bankowych papierów wartościowych może być objęta państwową gwarancją rekapitalizacyjną, o ile
spełnia kryteria zobowiązania podporządkowanego albo pożyczki podporządkowanej. Wysokość państwowej gwarancji
rekapitalizacyjnej nie może przekroczyć kwoty zwiększenia funduszy własnych instytucji finansowej określonej w
programie naprawczym; zob. art. 4 projektu ustawy.
10
Zob. art. 11 i art. 12 projektu ustawy.
11
Zob. art. 6 ust. 5 projektu ustawy.
2
programu naprawczego12. Ponadto, w przypadku naruszenia warunków państwowej gwarancji
rekapitalizacyjnej, Skarb Państwa może zażądać umorzenia posiadanych przez siebie instrumentów
finansowych wyemitowanych przez rekapitalizowaną instytucję finansową, złożyć do KNF
wniosek o ustanowienie dla instytucji zarządu komisarycznego, jak również dokonać
przymusowego przejęcia instytucji13.
1.4 Wreszcie, projekt ustawy pozwala na przymusowe przejęcie dotkniętej trudnościami instytucji
finansowej przez Skarb Państwa w przypadku zagrożenia wypłacalności instytucji finansowej, o ile
takie przejęcie jest uzasadnione względami stabilności systemu finansowego14. Przymusowe
przejęcie przez państwo wymaga wydania decyzji przez Radę Ministrów, po zasięgnięciu opinii
KNF i Prezesa NBP15. Skarb Państwa jest obowiązany do zbycia akcji nabytych w wyniku
przejęcia po przywróceniu stabilności finansowej, a w każdym przypadku nie później niż w
terminie trzech lat od ich nabycia, z możliwością dwukrotnego przedłużenia tego terminu,
każdorazowo o jeden rok16.

2. Uwagi
ogólne
2.1
Projekt ustawy jest drugą polską ustawą przewidującą interwencję państwa w sektorze finansowym
w celu złagodzenia obecnych zawirowań na rynku finansowym, obok ustawy o wsparciu przez
państwo17. EBC przypomina zatem organowi zasięgającemu opinii o stwierdzeniach zawartych w
opinii EBC CON/2008/8018 w sprawie ustawy o wsparciu przez państwo oraz w innych
niedawnych opiniach w sprawie projektów krajowych ustaw dotyczących środków
nadzwyczajnych w innych państwach członkowskich19. EBC zauważa również, że wspólne zasady
działań podejmowanych przez państwa członkowskie zostały podkreślone w ustaleniach przyjętych
podczas posiedzenia Rady ECOFIN w dniu 7 października 2008 r.20 Dnia 12 października 2008 r.
głowy państw strefy euro przyjęły „Deklarację w sprawie wspólnego europejskiego planu działania

12
Zob. art. 8 projektu ustawy.
13
Zob. art. 9 ust. 1 projektu ustawy.
14
Zob. art. 14 ust. 1 projektu ustawy.
15
Zob. art. 14 ust. 1 projektu ustawy.
16
Zob. art. 14 ust. 9 projektu ustawy.
17
Ustawa ta, przyjęta przez Sejm dnia 12 lutego 2009 r., a podpisana przez Prezydenta dnia 25 lutego 2009 r., przewiduje
następujące środki: państwową gwarancję w odniesieniu do spłaty kredytu refinansowego udzielonego bankowi przez
NBP albo kredytu bądź pożyczki udzielonej w ramach linii kredytowej przez bank innemu bankowi, pożyczki
skarbowych papierów wartościowych udzielane instytucjom finansowym oraz sprzedaż skarbowych papierów
wartościowych instytucjom finansowym na preferencyjnych warunkach.
18
Opinia EBC CON/2008/80 z dnia 28 listopada 2008 r. wydana na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej
w sprawie projektu ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym.
19
Zob. w szczególności opinie EBC wymienione poniżej w przypisie 29.
20
Zgodnie z tymi zasadami: a) interwencje powinny być podejmowane we właściwym czasie a udzielane wsparcie
powinno mieć zasadniczo charakter tymczasowy; b) należy chronić interes podatników; c) aktualni akcjonariusze
powinni ponieść odpowiednie konsekwencje działań interwencyjnych; d) rządy powinny mieć możliwość spowodowania
zmian personalnych w kadrze zarządzającej; e) kadra zarządzająca nie powinna zachować nieuzasadnionych
przywilejów; f) rządy powinny mieć m.in. możliwość ingerowania w poziom wynagrodzeń kadry zarządzającej;
g) należy chronić uzasadnione interesy konkurentów, w szczególności poprzez stosowanie się do obowiązujących zasad
pomocy państwa oraz h) należy unikać negatywnego wpływu udzielanego wsparcia na warunki konkurencji.
3
państw strefy euro”21 (zwaną dalej „Deklaracją”), w której uzgodniono wspólne zasady dla rządów,
banków centralnych i organów nadzoru z UE i strefy euro dla uniknięcia krajowych działań
wywierających niekorzystny wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku oraz na pozostałe
państwa członkowskie. Takie skoordynowane podejście obejmuje inicjatywy mające na celu
zapewnienie odpowiedniej płynności, ułatwienie za pomocą różnych środków finansowania
banków, dostarczanie instytucjom finansowym dodatkowych zasobów kapitałowych oraz
rekapitalizację banków dotkniętych trudnościami. Zasady te zostały zatwierdzone dla wszystkich
państw członkowskich przez Radę Europejską w dniu 16 października 2008 r.22 EBC zauważa, że
już w chwili obecnej ma miejsce koordynacja, na poziomie europejskim oraz międzynarodowym,
działań podejmowanych w poszczególnych krajach23.
2.2
W kwestii stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do środków podejmowanych przez
państwa członkowskie w związku z instytucjami finansowymi w kontekście obecnego kryzysu
finansowego, EBC zwraca również uwagę organu zasięgającego opinii na konieczność
zapewnienia, aby proponowane środki pozostawały w zgodzie z odpowiednimi przepisami prawa
wspólnotowego, w szczególności aby unikały nieuzasadnionego zakłócania konkurencji, jak
również aby pozostawały w zgodzie z kryteriami określonymi niedawno przez Komisję w
zaleceniach dotyczących zgodności programów wspierania sektora finansowego ze
wspólnotowymi zasadami pomocy państwa24, a także z późniejszymi zaleceniami Komisji
odnoszącymi się wprost do środków rekapitalizacyjnych25.
2.3 EBC
odnotowuje,
że w projekcie ustawy Ministerstwo Finansów proponuje zasięganie opinii
Prezesa NBP przed podjęciem decyzji o wsparciu krajowej instytucji finansowej. Doceniając
uznanie w projekcie ustawy doświadczenia NBP w tym zakresie, EBC oczekuje jednakże, że udział
NBP w procedurze przewidzianej w projekcie ustawy nie będzie wykraczał poza rolę doradczą, a
także w pozostałym zakresie będzie w pełni zgodny z zakazem finansowania ze środków banku
centralnego przewidzianym w art. 101 ust. 1 Traktatu interpretowanym zgodnie z rozporządzeniem
Rady (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określającym definicje w celu zastosowania

21 Dostępna na stronie internetowej francuskiego przewodnictwa w UE www.ue2008.fr.
22 Zob.
także punkt 2.2 opinii EBC CON/2008/81 z dnia 1 grudnia 2008 r. wydanej na wniosek Ministra Finansów Węgier
w sprawie projektu ustawy o wzmocnieniu systemu pośrednictwa finansowego.
23
Zob. punkt 2.1 opinii EBC CON/2008/80.
24
Zob. „Komunikat Komisji — Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji
finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego” z dnia 13 października 2008 r., Dz.U. C 270 z
25.10.2008, str. 8 (zwany dalej „komunikatem Komisji w sprawie środków ratunkowych”), w szczególności jego część 4
(Dokapitalizowanie instytucji finansowych). Zob. także następujące: a) punkt 3.8 opinii EBC CON/2008/68 z dnia
13 listopada 2008 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Finansów Finlandii w sprawie rządowych projektów ustaw o
zmianie ustawy o Funduszu Gwarancji Rządowych oraz ustawy o instytucjach kredytowych; b) punkt 3.1.3 opinii EBC
CON/2009/3 z dnia 8 stycznia 2009 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Finansów Słowenii w sprawie projektu
zarządzenia określającego kryteria i warunki inwestycji kapitałowych państwa oraz konwersji należności państwa na
kapitał zakładowy na podstawie art. 81.a ustawy o finansach publicznych; oraz c) punkt 3.3 opinii EBC CON/2009/6 z
dnia 26 stycznia 2009 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Spraw Gospodarczych Danii w sprawie projektu ustawy o
inwestycjach państwa w instytucje kredytowe oraz projektu ustawy zmieniającej ustawę o stabilności finansowej.
25
„Komunikat Komisji — Dokapitalizowanie instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym:
ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przez nadmiernym zakłóceniem
konkurencji”, Dz.U. C 10 z 15.1.2009, str. 2 (zwany dalej „komunikatem Komisji w sprawie rekapitalizacji”).
4
zakazów określonych w art. 104 i 104b ust. 1 Traktatu26. Ponadto EBC oczekuje wykonywania
przez NBP powyższych zadań opiniodawczych związanych ze środkami wsparcia przez państwo w
sposób w pełni zgodny z jego niezależnością instytucjonalną i finansową, z zapewnieniem tym
samym odpowiedniego wykonywania jego zadań przewidzianych w Traktacie oraz Statucie
Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego27.

3. Uwagi
szczegółowe
3.1
Zakres podmiotów uprawnionych do wsparcia i mogących podlegać przejęciu
EBC
rozumie,
że spółki zależne zagranicznych instytucji finansowych wchodzą w zakres
„instytucji finansowych” zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 projektu ustawy, w związku z
czym stosuje się do nich środki przewidziane w projekcie ustawy. Rozwiązanie takie jest w
zgodzie z zaleceniami Komisji w przedmiocie zgodności programów wspierania sektora
finansowego z zasadami pomocy państwa28. EBC przyjmuje powyższy przepis z zadowoleniem,
gdyż nie zakłóca on równych warunków konkurencji pomiędzy krajowymi instytucjami
finansowymi a spółkami zależnymi instytucji zagranicznych.
3.2
Projekt ustawy a koordynacja polityki państw członkowskich

Zgodnie z Deklaracją, państwa członkowskie powinny działać w sposób skoordynowany, w celu
uniknięcia ryzyka spowodowania zakłóceń działania światowego rynku bankowego przez znaczne
różnice pomiędzy działaniami podejmowanymi w poszczególnych krajach. Głowy państw strefy
euro uznały również potrzebę działania we współpracy z EBC w celu zapewnienia spójności z
zarządzaniem płynnością przez Eurosystem i zgodności z ramami operacyjnymi Eurosystemu. W
związku z powyższym EBC podkreśla potrzebę unikania podejmowania przez państwa
członkowskie nieskoordynowanych ze sobą decyzji, gdyż mogłyby one doprowadzić do
znaczących różnic w traktowaniu instytucji finansowych w poszczególnych państwach
członkowskich. Uwaga ta dotyczy także środków wiążących się z inwestycjami kapitałowymi
państwa.



26
Dz.U. L 332 z 31.12.1993, str. 1.
27
Zob. punkt 3.3 opinii EBC CON/2008/79 z dnia 27 listopada 2008 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Gospodarki i
Finansów Grecji w sprawie projektu ustawy o zwiększeniu płynności w gospodarce dla ograniczenia skutków
międzynarodowego kryzysu finansowego oraz projektu decyzji wykonawczej, a także punkt 3.10 opinii EBC
CON/2008/81 oraz punkty 3.2.2 i 3.2.3 opinii EBC CON/2009/3.
28
Zob. komunikat Komisji w sprawie środków ratunkowych, którego punkt 18 stanowi, że „Kryteria kwalifikowalności
instytucji finansowych … muszą być obiektywne, przy należytym uwzględnieniu ich roli we właściwym systemie
bankowym oraz całej gospodarce, i nie mogą mieć charakteru dyskryminującego, aby zapobiec wystąpieniu nadmiernych
zakłóceń na sąsiednich rynkach i na rynku wewnętrznym jako całości. Zgodnie z zasadą niedyskryminacji ze względu na
przynależność państwową, programem należy objąć wszystkie instytucje mające siedzibę w danym państwie
członkowskim, łącznie ze spółkami zależnymi, oraz instytucje prowadzące w tym państwie rozległą działalność”. Zob.
także punkt 3.1 opinii EBC CON/2008/79 oraz punkt 3.1 opinii EBC CON/2008/81.
5