Poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

Projekt

Problem konieczności ustanowienia skutecznego reżimu odpowiedzialności urzędniczej
odpowiedniego do szerokiego zakresu kompetencji administracji publicznej jest podnoszony
w doktrynie prawniczej od wielu lat. Jak to już w 1978 roku zaważył J. Łętowski,
„[nie]rozdzielność kompetencji i odpowiedzialności to fundament organizacji i sprawnego
działania każdej struktury administracyjnej”. (Odpowiedzialność pracownika administracji,
Ossolineum 1978, str. 9.)
Naruszenie prawa przez władzę publiczną wiąże się zwykle z istotnymi szkodami dla
obywateli. W ich wyniku, zwłaszcza w sprawach podatkowych, niejednokrotnie dochodzi do
upadłości podmiotów gospodarczych i utraty miejsc pracy przez zatrudnionych w nich
pracowników.
Ostateczne stwierdzenie przez sądy administracyjne, że decyzja administracyjna została
wydana z naruszeniem prawa, nie pozwala zwykle zniwelować szkód społecznych i
ekonomicznych wyrządzonych taką decyzją. Taka sytuacja czyni koniecznym
wprowadzenie do polskiego prawa rozwiązań wprowadzających dodatkowe bodźce mające
skłaniać administrację publiczną, zarówno I jak i II stopnia (administracyjne organy
odwoławcze) do dokonywania rozstrzygnięć administracyjnych, które w wyższym niż
obecnie stopniu realizują wymogi praworządności, a w szczególności wymóg zgodności
decyzji administracyjnej z prawem, oraz wymogi rzetelności i bezstronności przy
dokonywaniu rozstrzygnięć administracyjnych.
Konieczność wprowadzenia silniejszego i bardziej skutecznego mechanizmu
zabezpieczającego praworządne działanie administracji publicznej jest tym większa, że w
związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku (sygn. akt
18/2000) oraz nowelizacją kodeksu cywilnego, bardzo znacznemu poszerzeniu uległ zakres
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom w wyniku wydania
niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego. Szeroka odpowiedzialność
odszkodowawcza Skarbu Państwa za działania urzędników powiązana z pozostawieniem
obecnego nieskutecznego mechanizmu zapewniania praworządności działania administracji
publicznej skutkowałaby znacznymi szkodami dla budżetu państwa.
Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu cywilnego (druk nr
2007 z dnia 15 września 2003) ”wielkość ewentualnych obciążeń finansowych z tego tytułu
[z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za szkody wyrządzone m.in.
niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami administracyjnymi] będzie zależeć od tego, czy
organy władzy publicznej będą działały zgodnie z prawem” (str. 10 uzasadnienia).
Projekt ustawy o odpowiedzialności urzędniczej nie ma na celu rozwiązania wszystkich
problemów związanych z prawidłowym funkcjonowaniem administracji publicznej, a w
szczególności związanych z prawidłowym rozstrzyganiem spraw administracyjnych.
Wprowadzeniu nowych mechanizmów prawnych służących zwiększeniu praworządności
rozstrzygania spraw administracyjnych towarzyszyć powinno podjęcie działań faktycznych
przez właściwych ministrów służących zwiększeniu efektywności procedur już
przewidzianych w polskim prawie, tzn. przede wszystkim procedury odpowiedzialności
dyscyplinarnej. Bardziej efektywne stosowanie procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej
nie stanowi jednak alternatywy dla propozycji legislacyjnych zawartych w niniejszej
ustawie, lecz środek komplementarny. Wynika to z tego, że odpowiedzialność
dyscyplinarna:
1) nie dotyczy wszystkich urzędników objętych projektowana ustawą;
2) jest nakierowana przede wszystkim na ustalenie czy miały miejsce delikty urzędnicze
wskazane w odpowiednich pragmatykach urzędniczych, a nie bezpośrednio na
wyjaśnienie przyczyn wydania decyzji niezgodnych z prawem;

10
Projekt

3) ze swej natury nie pełni i nie może pełnić funkcji instrumentu regulującego zagadnienie
cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wobec Skarbu
Państwa za wydanie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo.


3.
RZECZYWISTY STAN W DZIEDZINIE, KTÓRA MA BYĆ UNORMOWANA
Istniejące dotychczas w polskim systemie prawnym instrumenty służące zapobieganiu
wydawaniu niezgodnie z prawem rozstrzygnięć administracyjnych, tzn. odpowiedzialność
karna za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków urzędniczych
(przewidzianą obecnie w art. 231 Kodeksu karnego, poprzednio w art. 246 Kodeksu karnego
z 1969 roku) oraz odpowiedzialność dyscyplinarna (dotycząca li tylko części urzędników
rozstrzygających sprawy administracyjne) nie spełniają stawianych im zadań. Ze względu na
naturę problemu społecznego, jakim jest dokonywanie rozstrzygnięć administracyjnych
niezgodnie z prawem, skali tego zjawiska nie ogranicza także pracownicza
odpowiedzialność porządkowa i cywilna, której poddana jest również tyko część
urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych. Jak z tego wynika, w
administracji publicznej i w imieniu administracji publicznej rozstrzygnięcia wydają osoby
działające na podstawie różnych przepisów, konstytuujących różny ich status prawny. To
wszystko sprawia, że nie ma jednego, systemowego i spójnego mechanizmu badania
efektywności pracy urzędników administracji publicznej oraz przeprowadzania kontroli,
nadzoru i wyciągania stosownych wniosków wobec zatrudnionych kadr.


4.
RÓ NICA POMIĘDZY DOTYCHCZASOWYM A PROJEKTOWANYM STANEM
PRAWNYM.
Projektowana Ustawa wprowadza dodatkowe bodźce służące zwiększeniu stopnia
praworządności rozstrzygnięć administracyjnych. Bodźcami tymi są:
1) wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdym przypadku uchylenia
lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na jej niezgodność z
prawem;
2) osobista odpowiedzialność cywilna urzędnika w przypadku działania z rażącym
naruszeniem prawa, o ile podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa lub jednostka
samorządu terytorialnego) zapłacił odszkodowanie na rzecz podmiotu ponoszącego
szkodę w wyniku wspomnianego naruszenia prawa.

W odróżnieniu od istniejących reżimów odpowiedzialności dyscyplinarnej i pracowniczej
dotyczących niektórych tylko (i niepokrywających się) grup urzędników dokonujących
rozstrzygnięć administracyjnych, zasady przewidziane w projekcie ustawy mają charakter
uniwersalny i dotyczą, co do zasady wszystkich osób, które:
1) ze względu na swoje uprawnienia wykonują władzę publiczną, w tym dokonują
rozstrzygnięć administracyjnych (jako piastuni funkcji organu administracji) oraz
2) ze względu na swe kompetencje prawne mają wpływ na treść rozstrzygnięć
administracyjnych.


11
Projekt

W szczególności, aczkolwiek nie wyłącznie, w zakresie zastosowania projektu ustawy
znajdują się następujące grupy urzędników:
1) pracownicy urzędów państwowych o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, 10, 12, 13 i
ust. 2 pkt 1,2,3 i 5 ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów
państwowych;
2) inni pracownicy urzędów administracji publicznej, których status prawny określają z
mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 16 września 1982 roku o
pracownikach urzędów państwowych;
3) osoby objęte zakresem zastosowania ustawy z dnia 16 września 1982 roku o
pracownikach urzędów państwowych na mocy art. 2 pkt 2 tejże ustawy;
4) pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, o których mowa w ustawie a dnia 21
czerwca 1996 roku o urzędach i izbach skarbowych;
5) inspektorzy kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991
roku o kontroli skarbowej;
6) pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6
ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;
7) funkcjonariusze celni w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 24 lipca
1999 roku o służbie celnej;
8) osoby zajmujące wysokie stanowiska państwowe na podstawie ustawy o państwowym
zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217, z
późn. zm.);
9) członkowie korpusu służby cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006
roku o służbie cywilnej, nie należący do grup wskazanych w punktach 1-7 powyżej;
10) osoby, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy
z dnia 18 grudnia 1988 roku o służbie cywilnej, nie należące do grup wskazanych
w punktach 1-8 powyżej;
11) pracownicy samorządowi, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o
pracownikach samorządowych;
12) członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 7 ustawy
z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;
13) pracownicy biura samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 15
ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach
odwoławczych;
14) osoby, nie należące do osób wskazanych w punktach 1-12 powyżej, pełniące funkcje
jednoosobowych organów administracji publicznej rozstrzygających w drodze decyzji
administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1
niniejszej ustawy, lub będące członkami kolegialnych organów administracji publicznej,
lub podejmujących uchwały będące podstawą do rozstrzygnięcia w drodze decyzji

5 Ustawa nie obejmuje pracowników zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, kancelarii Prezydenta RP,
Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym, Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, Biurze Rzecznika Praw
Dziecka, Krajowym Biurze Wyborczym, Biurze Rzecznika Interesu Publicznego i Instytucie Pamięci Narodowej.
6 Urzędnikami w rozumieniu ustawy są także takie osoby, które nie są pracownikami urzędów państwowych w
rozumieniu ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych.

12
Projekt

administracyjnej indywidualnych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1
niniejszej ustawy;
15) osoby nie należące do osób wskazanych w punktach 1- 13 powyżej, które działając bez
odpowiedniego upoważnienia prawnego lub z przekroczeniem granic tego
upoważnienia, poprzez wydanie polecenia, skłoniły osoby o których mowa w punktach
1-13 powyżej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w określony sposób.


5.
PRZEWIDYWANE SKUTKI SPOŁECZNE, GOSPODARCZE, FINANSOWE I
PRAWNE.
Przewiduje
się, że Ustawa spowoduje, iż:
1) znacząco spadnie ilość rażącego naruszenia prawa, w tym rozstrzygnięć
administracyjnych wydawanych z naruszeniem prawa;
2) zauważalnie wzrośnie zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a w
konsekwencji także szacunek wobec instytucji państwowych w ogóle, jak również
wobec praworządności;
3) istotnym pozytywnym zmianom ulegną warunki prowadzenia działalności gospodarczej,
co skutkować będzie rozwojem przedsiębiorczości;
4) zmniejszą się wydatki Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W
pozostałym zakresie wejście w życie przedmiotowej regulacji nie spowoduje skutków
finansowych dla budżetu państwa, ani nie spowoduje dodatkowych skutków
finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego.


6.
SZCZEGÓŁOWE UZASADNIENIE WYBRANYCH PRZEPISÓW

Art.1. Ustawa normuje zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa. Ustawa normuje także zasady prowadzenia
postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa oraz zasady podawania do
publicznej wiadomości informacji na ten temat.

Art.2. Określa, iż funkcjonariusz publiczny, którego działanie lub zaniechanie doprowadziło
do przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej,
będzie ponosić odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie.


Art.4. Przepis ten wymienia przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego, o
której mowa wyżej, a które muszą wystąpić łącznie:

7 Z katalogu urzędników mogących ponosić odpowiedzialność wyłączono osoby będące członkami jednoosobowych i
kolegialnych organów organizacji zawodowych, samorządowych i społecznych rozstrzygających w drodze decyzji
administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960
roku kodeks postępowania administracyjnego, lub podejmujących uchwały będące podstawą do wydania decyzji
administracyjnej.

13
Projekt

1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane zostało
odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego za szkodę majątkową wyrządzoną przy
wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym
działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone przez sąd
administracyjny lub sąd cywilny w trybie określonym w art. 8 lub art. 9.

Art.5.
Określa postępowanie w przypadku, gdy wystąpi odpowiedzialność
odszkodowawcza podmiotu odpowiedzialnego. Kierownik jednostki organizacyjnej, z
działaniem, której jest związane dochodzone roszczenie, przesyła w ciągu 30 dni odpis
wyroku sądu lub ugody wraz z aktami postępowania do prokuratury okręgowej właściwej
dla siedziby tej jednostki organizacyjnej wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania.
Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza,
ustalenie, czy spełnione są przesłanki jego odpowiedzialności oraz ustalenie wysokości
całkowitej szkody. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono,
że w stosunku do ustalonego funkcjonariusza zachodzi przesłanka odpowiedzialności
prokurator wydaje postanowienie o wytoczeniu na rzecz podmiotu odpowiedzialnego
powództwa o
odszkodowanie przeciwko winnemu funkcjonariuszowi. W innych
przypadkach prokurator umarza postępowanie.

Art. 6. Powództwo w sprawach o odszkodowanie ma w zasadzie rozpatrywać Sąd
powszechny właściwy dla siedziby jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, z
którą jest związane dochodzone roszczenie.

Art.7. Określa granice odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariusza oraz
odpowiedzialności w przypadku udziału kilku osób. Wysokość odszkodowania ma być
ograniczona pułapem dwunastokrotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego
kwartału.


Art. 8. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa ma należeć do organu administracji,
albo sądu administracyjnego, który uchyla decyzję administracyjną, zmienia ją lub uznaje za
nieważną. Przepisy tego artykułu mają być stosowane również do postanowień, od których
stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.


Art. 9. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej może
nastąpić także w orzeczeniu sądu cywilnego, gdy szkoda nie została wyrządzona wydaniem
lub zaniechaniem wydania decyzji administracyjnej.

Art. 10. Przepis ten wprowadza sankcje karne za nie skierowanie wniosku do prokuratora o
wszczęcie postępowania wyjaśniającego – są to grzywna, kara ograniczenia wolności albo
pozbawienia wolności do lat 2.


14