Poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

Projekt

Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.)), za ostatni kwartał
kalendarzowy poprzedzający datę wyrządzenia szkody.
2. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych, każdy z nich ponosi
odpowiedzialność za część szkody stosownie do przyczynienia się i stopnia winy. Jeżeli nie
jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy
publicznych do powstania szkody, odpowiadają oni w częściach równych.
3. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych każdy z nich ponosi
odpowiedzialność do kwoty 12 krotności wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1.
4. Jeżeli funkcjonariusz publiczny dopuścił się zachowań uzasadniających jego
odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z winy umyślnej, odpowiada on za
szkodę w pełnej wysokości.
5. W razie umyślnego wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych
odpowiadają oni solidarnie.

Art. 8.
1. Organ administracji, który stwierdza nieważność decyzji administracyjnej albo stwierdza
wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdza w sentencji swego
rozstrzygnięcia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
2. Sąd administracyjny, który na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późń.
zm.) lub na podstawie art. 145 i art. 193 ustawy uchyla decyzję administracyjną lub
stwierdza nieważność decyzji lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, stwierdza
w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy uchylona decyzja została wydana z rażącym
naruszeniem prawa.
3. Za równoznaczne ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji
administracyjnej uznaje się:
1) wydanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks
postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność
zaskarżonej decyzji administracyjnej,
2) wydanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
- Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnej stwierdzającej, że
zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa.
4. Rozstrzygając w przedmiocie niezałatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w
oznaczonym terminie, organ administracji stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy
stanowiło to rażące naruszenie prawa.
5. Orzekając w przedmiocie bezczynności organu administracji, sąd administracyjny orzeka w
sentencji swego rozstrzygnięcia, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa.

3) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz.
1001, Nr 120, poz. 1252, Nr 121, poz. 1264, Nr 144, poz. 1530, Nr 191, poz. 1954, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236, poz.
2355, z 2005 r. Nr 167, poz. 1397 i Nr 169, poz. 1412 i 1421, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 208, poz. 1534,
z 2007 r. Nr 17, poz. 95, Nr 82, poz. 558 i Nr 191, poz. 1369 oraz z 2008 r. Nr 67, poz. 411.
4 Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, Nr
169, poz. 1417, z 2006 r. Nr 209, poz. 1536, Nr 217, poz. 1590 oraz z 2007 r. Nr 120, poz. 818 i Nr 121, poz. 831.

5
Projekt

6. Przepisy ust. 1-5 dotyczące decyzji administracyjnych stosuje się także do postanowień, od
których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.

Art. 9.
Sąd w wyroku przyznającym odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego, o którym mowa
w art. 4 ust. 1 pkt 1, orzeka w sentencji swego rozstrzygnięcia czy działanie lub zaniechanie
przy wykonywaniu władzy publicznej, którym wyrządzono szkodę, nastąpiło z rażącym
naruszeniem prawa, chyba że sąd administracyjny w trybie art. 9 wcześniej orzekł czy decyzja
została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Art. 10.
Kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1, nie składa w
terminie wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, podlega grzywnie, karze
ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Art. 11.
W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000
r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 6 otrzymuje brzmienie:
„Art. 6. § 1. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa,
uwzględniając w procesie stosowania prawa zasady dotyczące pierwszeństwa
przepisów Konstytucji oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych.
§ 2. Organy administracji publicznej są zobowiązane interpretować i stosować
przepisy obowiązującego prawa w sposób zapewniający najpełniejszą
realizację zasad konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów
międzynarodowych. W przypadku istnienia kilku dopuszczalnych sposobów
wykładni przepisów, organy administracji publicznej są zobowiązane do
wyboru tej wykładni przepisów, która najpełniej realizuje chronione
konstytucyjnie prawa i wolności oraz postanowienia ratyfikowanych umów
międzynarodowych.”;
2) art. 7 otrzymuje brzmienie:
„Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży
praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie
interes obywatela i słuszny interes społeczny.”;
3) w art. 107 § 3 otrzymuje brzmienie:
„§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie
faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz
przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać w szczególności:
1) wskazanie przepisów prawa w oparciu, o które organ ustalił treść normy
prawnej będącej podstawą prawną decyzji,

6
Projekt

2) wskazanie, czy w oparciu o przepisy prawa możliwy jest więcej niż jeden
sposób wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej będącej podstawą
prawną decyzji oraz - jeżeli to ma miejsce,
3) wskazanie powodów przyjęcia przez organ sposobu wykładni przepisów i
ustalenia treści normy prawnej wskazanego w uzasadnieniu decyzji.”.

Art. 12.
W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60)
wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 120 otrzymuje brzmienie:
„Art. 120. § 1. Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, uwzględniając
w procesie stosowania prawa pierwszeństwo przepisów Konstytucji oraz
ratyfikowanych umów międzynarodowych.
§ 2. Organy podatkowe są zobowiązane interpretować i stosować przepisy
obowiązującego prawa w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad
konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych.
W przypadku istnienia kilku dopuszczalnych sposobów wykładni przepisów
organy podatkowe są zobowiązane do wyboru tej wykładni przepisów, która
najpełniej realizuje chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz
postanowienia umów międzynarodowych.”;
2) art. 122 otrzymuje brzmienie:
„Art. 122. W toku postępowania organy podatkowe stoją na straży praworządności
i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu
faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes obywatela
i słuszny interes społeczny.”;
3) w art. 210 § 4 otrzymuje brzmienie:
„§ 4. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które
organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla
których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne decyzji
powinno zawierać w szczególności:
1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które organ ustalił treść normy
prawnej będącej podstawą prawną decyzji,
2) wskazanie, czy w oparciu o przepisy prawa możliwy jest więcej niż jeden
sposób wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej będącej podstawą
prawną decyzji oraz - jeżeli to ma miejsce,
3) wskazanie powodów przyjęcia przez organ sposobu wykładni przepisów
i ustalenia treści normy prawnej wskazanego w uzasadnieniu decyzji.”.
4) w art. 233 po § 2 dodaje się § 2a w brzmieniu:
„§ 2a. W przypadku, o którym mowa w § 1 i 2, organ odwoławczy stwierdza, czy decyzja
została wydana z rażącym naruszeniem prawa.”;
5) w art. 253 § 4 otrzymuje brzmienie:

7
Projekt

„§ 4. W przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie
uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji, w której stwierdza, czy dotychczasowa
decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.”.

Art. 13.
W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 145 po § 1 wprowadza się § 1a w brzmieniu:
„§ 1a. Sąd uwzględniając skargę w sprawach, o których mowa w § 1, stwierdza czy
decyzja lub postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.”;
2) w art. 146 po § 1 wprowadza się § 1a w brzmieniu:
„§ 1a. Sąd uwzględniając skargę w sprawach, o których mowa w § 1, stwierdza czy akt
lub czynność zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.”.


Art. 14.
Przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań z zakresu władzy publicznej dokonanych po
dniu wejścia w życie ustawy.

Art. 15.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

8
Projekt


UZASADNIENIE


1.
WPROWADZENIE.
Wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez
wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym
lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom
wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych
przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą
konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego
instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także
zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z
odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które
zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody.

Projektowana ustawa zmierza do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym
zakresie. Zakłada się, że mechanizmem skutecznie zapobiegającym wynaturzeniom w
funkcjonowaniu administracji będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie
urzędników, przynajmniej w ograniczonym zakresie, materialnymi skutkami ich działań
niezgodnych z prawem. Co do zasady już obecnie na urzędnikach ciąży obowiązek
zwrócenia organom, w imieniu których działają, kwot wypłaconych przez te organy w
charakterze odszkodowań. W praktyce obowiązek ten egzekwowany jest jednak bardzo
rzadko. Istotą proponowanej regulacji jest zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu
terytorialnego do dochodzenia od urzędników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą,
zobiektywizowaną i czytelną procedurą. Co jest także bardzo istotne, procedura ta ma być
wykonywana z udziałem prokuratury – instytucji niezależnej od administracji publicznej.
Zgodnie
z
przyjętym założeniem, zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być
wina urzędnika przy naruszeniu prawa. Zastosowano zatem konstrukcję standardową, w
polskim systemie prawnym doznającą bardzo niewielu wyjątków. Rozwiązanie to jest
właściwe ponadto z tego powodu, iż nie przenosi na urzędników odpowiedzialności za źle
zredagowane, czy z innych powodów niejasne przepisy i nie paraliżuje funkcjonowania
administracji, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku bardziej surowej zasady
odpowiedzialności (opartej na zasadzie ryzyka lub odpowiedzialności absolutnej).
Opisując przesłanki odpowiedzialności urzędników ustawa używa pojęcia „rażące
naruszenie prawa”, instytucję znaną w doktrynie polskiego systemu prawa, szeroko
omawianą także w orzecznictwie.

Wykonywanie przepisów projektowanej ustawy gwarantowane jest przez przepisy karne.


2.
POTRZEBA I CEL USTAWY.
Zgodnie z zasadą praworządności rozstrzyganie spraw administracyjnych obywateli przez
administrację publiczną winno być dokonywane zgodnie z przepisami prawa i jedynie na
podstawie tych przepisów. Zasadnicze znaczenie, jakie rozstrzyganie spraw
administracyjnych ma dla obywateli, wymaga stworzenia dla administracji silnych bodźców
do działania zgodnego z prawem.

9