Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

UZASADNIENIE
1. Ustawa wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r. (sygn. akt K 20/07)
stwierdzającego niezgodność art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) z Konstytucją.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają
moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Sentencja wyroku: Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1394 (dzień publikacji wyroku — 19
października 2007 r.). Pełny tekst wyroku, wraz uzasadnieniem: OTK Z.U. z 2007 r. Nr 9A,
poz. 102.
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 31 ust. 1 ustawy z
dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Artykuł 31 ust. 1 w dotychczasowym brzmieniu przewiduje, iż osoba fizyczna lub
jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku lub
zalesienia na terenie, na którym znajduje się zabytek jest obowiązana pokryć koszty badań
archeologicznych oraz ich dokumentacji.
Oznacza to, iż inwestorzy bez zagwarantowania jakiejkolwiek pomocy ze strony
państwa i przy braku mechanizmów kompensacyjnych są zobligowani do dźwigania ciężaru
finansowania badań archeologicznych (działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie,
udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego) i ich dokumentacji.
Ustawa zawiera, co prawda, przepis (art. 73), na mocy, którego, będąc właścicielem
bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadając taki zabytek w trwałym
zarządzie, można „ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na
dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym
zabytku”, jednak: 1) dotyczy to tylko zabytków wpisanych do rejestru, 2) dotacja na prace
konserwatorskich, restauratorskie lub roboty budowlane, nie obejmuje wszystkich kosztów, do
których pokrycia zobowiązany jest inwestor (koszty dokumentacji badań), 3) o dofinansowanie
można się tylko „ubiegać”, natomiast właściwy organ, może, a nie musi tej dotacji udzielić.
W konsekwencji „inwestor niedysponujący wystarczającymi funduszami nie będzie w
stanie wywiązać się z obowiązku pokrycia kosztów prac służących ochronie danego zabytku
archeologicznego”, a zatem „nie uzyska np. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora
zabytków na przeprowadzenie robót budowlanych, a co za tym idzie – również pozwolenia na
budowę”. „Osoba taka (albo jednostka organizacyjna) będzie ograniczona w możności
korzystania z gruntu, do którego przysługuje jej tytuł prawny”.
Art. 73 Konstytucji — podkreślający „wolność korzystania z dóbr kultury” — wyraża
interes jednostki w zapewnieniu dostępu do dóbr kultury. Natomiast art. 5 — stanowiący, iż
Rzeczpospolita „strzeże dziedzictwa narodowego” — oraz art. 6 ust. 1 — „Rzeczpospolita
Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury” — kształtują
obowiązki państwa w tym zakresie.
Pojęcia „strzeże”, „zapewnia” należy rozumieć szeroko: zarówno jako pozwalające „na
używanie środków prawnych w postaci zakazów i nakazów” oraz jako „możliwość lub
obowiązek używania również innych środków, w tym środków materialnych, służących
zachowaniu tego, co składa się na materialny i duchowy dorobek stanowiący dziedzictwo
narodowe”.
Z drugiej strony art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, stanowią, iż „ Każdy ma prawo do
własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia” i „Własność może być
ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa
własności”. Ponadto, art. 31 ust. 3 Konstytucji mówi, iż „ograniczenia w zakresie korzystania z
konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są
konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych
osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Z obu grup przepisów wynika więc, iż z jednej strony „cel, jakim jest ochrona zbytków,
nie może być kwestionowany”, „konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym”
łączącym się „z przesłanką porządku publicznego wymienioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji”,
natomiast z drugiej strony w świetle art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji —
zaskarżony art. 31 ust. 1 ustawy stanowi niewątpliwie ograniczenie konstytucyjnego prawa
własności.
Należy więc po pierwsze rozstrzygnąć w jakiej mierze państwo może zobowiązać
właściciela (inwestora) do ponoszenia ciężarów związanych z realizacją obowiązku państwa”
— obowiązku państwa polegającego na strzeżeniu dziedzictwa narodowego, jak stanowi art. 5
Konstytucji.
Po drugie należy uzasadnić konieczność wprowadzonych ograniczeń. Jak podnosił TK,
„przesłanka konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie”, sformułowana w art. 31
ust. 3 Konstytucji, stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie
Trybunału postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia
ona każdorazowo przed prawodawcą wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w
konkretnym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej
zaś — winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą
skuteczne, czyli rzeczywiście służące realizacji zamierzonych celów. Ponadto chodzi tutaj o
środki niezbędne w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, albo w stopniu,
który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to także
skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności
ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi zatem pozostawać w racjonalnej
i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie”. TK
stwierdził, iż „art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach, o ile może być uznany za skuteczny, to nie
spełnia warunku proporcjonalności sensu stricto, wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
W przedstawianej sprawie „państwo zostało całkowicie uwolnione od finansowego
aspektu troski o zachowanie dziedzictwa archeologicznego”. Art. 73 ustawy przewiduje tylko
fakultatywną możliwość współfinansowania przez państwo. W praktyce więc koszty zostały
przerzucone na pewną grupę osób.
„Istotę problemu konstytucyjnego sprowadzić można” więc „do kwestii, czy z
ograniczenia prawa własności (innych praw majątkowych) w interesie publicznym płynąć
powinien obowiązek współuczestnictwa państwa w ponoszeniu kosztów, czy też wystarczającą
gwarancją ochrony praw obywatela jest jedynie możliwość świadczenia ze strony państwa”.
Zdaniem TK „zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy, a więc i właściciel nieruchomości,
zobowiązany jest ponosić określone w ustawie ciężary i świadczenia publiczne. Wynika stąd
możliwość nałożenia na właściciela pewnych szczególnych powinności, ale (…) służyć one
mają realizacji interesu publicznego, a nie przeniesieniu na osobę będącą właścicielem
powinności władz publicznych. Brak właściwej proporcji w wyważeniu (proporcji) interesu
prywatnego i publicznego stwarza podstawy do uznania, że art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach
jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 73 Konstytucji.
Wyrok wywołuje skutki prawne z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w
Dzienniku Ustaw RP, tzn. z upływem dnia 19 kwietnia 2009 r.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Mając na uwadze konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
4 września 2007 r., kierując się brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego
uzasadnienia, proponuje się, by ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
znowelizować w oparciu o następujące założenia:
1) w przypadkach określonych w art. 31 ust. 1 ustawy udzielenie dotacji na
dofinansowanie badań archeologicznych i ich dokumentacji — jeżeli przeprowadzenie
tych badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków — jest obowiązkiem administracji
rządowej,
2) dotacja może być udzielona w przypadku, gdy koszt planowanych badań
archeologicznych i ich dokumentacji będzie wyższy niż 2% kosztów planowanych robót
budowlanych lub zalesień,
3) wysokość dotacji na dofinansowanie badań archeologicznych i ich dokumentacji jest
równa różnicy pomiędzy „kosztami planowanych badań archeologicznych i ich
dokumentacji a kosztami stanowiącymi 2% kosztów planowanych działań, o których
mowa w art. 31 ust. 1” (prac inwestycyjnych),
4) projekt wyłącza możliwość udzielenia dotacji, gdy podmiotem prowadzącym badania
archeologiczne jest jednostka organizacyjna zaliczana do sektora finansów publicznych,
z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego, a także gdy badania te będą
realizowane z wykorzystaniem środków finansowych Unii Europejskiej, Mechanizmu
Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Norweskiego Mechanizmu
Finansowego,
5) dotacja zostaje zwrócona w całości albo w części (wraz z odsetkami) w przypadku,
gdy koszty poniesione na przeprowadzenie badań archeologicznych i wykonanie ich
dokumentacji nie będą wyższe niż 2% kosztów poniesionych na prace inwestycyjne, lub
gdy różnica pomiędzy kosztami poniesionymi na przeprowadzenie badań
archeologicznych i wykonanie ich dokumentacji a kosztami stanowiącymi 2% kosztów
poniesionych na prace inwestycyjne będzie mniejsza niż wysokość udzielonej dotacji;
dotacja podlega zwrotowi (wraz z odsetkami) również wtedy, gdy inwestor nie rozliczy
dotacji w terminie 5 lat od dnia zawarcia umowy w sprawie udzielenia dotacji lub gdy
dokumentacja badań archeologicznych nie zostanie przekazana wojewódzkiemu
konserwatorowi zabytków w terminie 3 lat od dnia wydania pozwolenia na
przeprowadzenie badań archeologicznych.
4. Konsultacje
Projekt ustawy został uzgodniony z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Ustawa będzie pociągała za sobą konieczność udziału Skarbu Państwa we
współfinansowaniu badań archeologicznych i ich dokumentacji.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.