Poselski projekt ustawy o przeciwdziałaniu niewypłacalności oraz o upadłości osoby fizycznej

25



Uzasadnienie

W toku prac Sejmu IV kadencji został zgłoszony poselski projekt ustawy o przeciw-
działaniu niewypłacalności osoby fizycznej i upadłości konsumenckiej (Druk Sejmowy Nr
2668), która to ustawa w toku prac komisji sejmowych otrzymała tytuł „o przeciwdziałaniu
niewypłacalności oraz o upadłości osoby fizycznej”. Projekt ten po pierwszym czytaniu został
skierowany do prac komisji, która przed upływem IV kadencji Sejmu zakończyła prace spra-
wozdaniem, rekomendującym uchwalenie przez Sejm projektu ustawy. Projekt ten kształtował
się w toku prac komisji sejmowych w wyniku szerokich konsultacji społecznych (z udziałem
przedstawicieli władz rządowych, organów wymiaru sprawiedliwości, Urzędu Ochrony Kon-
kurencji i Konsumentów, instytucji finansowych – Narodowego Banku Polskiego, Związku
Banków Polskich, banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, instytucji para-
bankowych, organizacji konsumenckich oraz związków zawodowych i innych organizacji spo-
łecznych, stawiających sobie za cel przeciwdziałanie rozszerzającemu się zjawisku wyklucze-
nia społecznego).

Ustawodawca, wkraczając z regulacją prawna w sferę, która do tej pory nie była przedmiotem
unormowania prawnego musi szczególnie wnikliwie rozważyć potrzebę takiego rozszerzenia
zakresu legislacji. W obszarze zagrożenia wystąpieniem i zaistnienia niewypłacalności osoby
fizycznej niewątpliwie zachodzi taka konieczność.
Współcześnie niemal we wszystkich rozwiniętych krajach uświadomiono sobie ko-
nieczność przeciwdziałania zjawisku określanemu mianem wykluczenia społecznego, zjawisku
które przybiera na sile m. in. w okresach kryzysów gospodarczych, ale także w okresach trans-
formacji ustrojowej i gospodarczej. W takich sytuacjach, na skutek braku umiejętności lub bra-
ku obiektywnej możliwości przewidywania i planowania swoich wydatków i dochodów osoba
fizyczna może znaleźć się w takim stanie, że pomimo pełnego wykorzystania posiadanych
możliwości majątkowych i zarobkowych popada w coraz większe zadłużenie. Nie będąc w sta-
nie, nawet znacznym wysiłkiem, spowodować wygaśnięcia ani zmniejszenia zadłużenia, traci
motywację do płacenia swych długów, a nawet moralnie usprawiedliwia unikanie ich przymu-
sowej egzekucji. Sytuacja taka nie zawsze wynika przy tym z braku rozwagi w zaciąganiu zo-
bowiązań, czegoś, co potocznie określamy „życiem ponad stan”, najczęściej z braku doświad-
czenia w gospodarowaniu majątkiem i własnymi możliwościami zarobkowymi w zmienionych
warunkach ekonomicznych, często też z przyczyn całkowicie zewnętrznych, niezależnych od
postępowania osoby fizycznej. Takimi przyczynami mogą być zwłaszcza pojawiające się nagle
bezrobocie w określonym zawodzie czy regionie, likwidacja zakładu pracy czy miejsca pracy,
nagła niezdolność do pracy, niepowodzenie racjonalnie poczynionej inwestycji, utrata majątku
na skutek jego zagarnięcia przez inną osobę. Problem takiego zadłużenia, którego dłużnik, do-
kładając nawet wszelkich starań, nie jest w stanie rozwiązać własnymi siłami dotyka już ponad
miliona polskich rodzin.
W przypadku takiego nadmiernego zadłużenia wierzyciele osoby fizycznej nie mają
szans uzyskania pełnego zaspokojenia. Otrzymają je w największym stopniu ci wierzyciele,
którzy najszybciej uzyskają przeciw dłużnikowi tytuły wykonawcze i przystąpią do egzekucji,


26

kosztem pozostałych wierzycieli, brak jest bowiem obecnie regulacji zabezpieczającej propor-
cjonalne zaspokojenie wierzycieli osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej,
której majątek nie wystarczy na zaspokojenie jej zobowiązań. Takie rozwiązania przewiduje
ustawa – Prawo upadłościowe i naprawcze, której zakres zastosowania obejmuje jednak tylko
te osoby fizyczne, które są przedsiębiorcami.
Niezaspokojone wierzytelności wciąż rosną zwiększając się o odsetki, odsetki od zale-
głych odsetek, koszty sądowe i egzekucyjne. Pogłębia to stan niewypłacalności dłużnika, po-
wodując zjawisko tzw. spirali zadłużenia. Dłużnik, którego zarobki nie pozwalają na spłatę
zadłużenia i pokrycie podstawowych kosztów utrzymania jego i rodziny, szuka możliwości
ukrycia swoich dochodów, zatrudnienia w tzw. szare strefie, co bezpośrednio już godzi w inte-
resy państwa i społeczeństwa, a stamtąd niekiedy przechodzi nawet do czarnej strefy świata
przestępczego.
Ze względu na to, że ustawa ma być środkiem zaradczym wobec opisanych wyżej zja-
wisk celem jest objęcie zakresem jej regulacji jak najszerszego kręgu dłużników, nie tylko
tych, którzy znaleźli się w stanie niewypłacalności z przyczyn obiektywnych, ale także tych,
którzy w pewien sposób temu zawinili. Założeniem ustawy jest, aby zasadniczym warunkiem
poddania się postępowaniu prowadzonemu na podstawie ustawy była gotowość ze strony dłuż-
nika podania w sposób prawdziwy i wyczerpujący wszelkich danych o stanie swego zadłużenia
i stanie swego majątku oraz posiadanych możliwościach zarobkowych, a także gotowość prze-
znaczenia tego majątku i swych wysiłków dla równomiernego, sprawiedliwego zaspokojenia
wierzycieli. Istniejąca po stronie dłużnika gotowość ujawnienia faktu, że znalazł się w sytuacji
grożącej lub istniejącej niewypłacalności oznacza też położenie przez niego samego kresu sy-
tuacji, w której będzie mógł mnożyć nieściągalne zobowiązania. Wszczęcie postępowania
oznacza też utratę przez dłużnika możliwości samodzielnego, niekontrolowanego dysponowa-
nia swoim majątkiem (dłużnik będzie bowiem albo sam zarządzał swym majątkiem pod
kontrolą organów postępowania, albo majątek jego przejdzie pod zarząd takich organów).
Zasadniczym zabezpieczeniem przeciwko nadużywaniu instytucji konsumenckiego
postępowania naprawczego i upadłościowego staje się jego jawność oraz niemożliwość
wielokrotnego korzystania z tych instytucji, a także odpowiedzialność cywilna i karna za
podanie w postępowaniu nieprawdziwych informacji.
Założeniem ustawy, która nie wprowadza odrębnej, właściwej sobie definicji konsu-
menta jest skierowanie regulacji do wszystkich osób fizycznych, dla których zasadniczym źró-
dłem dochodu nie jest działalność gospodarcza lub zawodowa prowadzona we własnym imie-
niu ani udział w spółkach osobowych. Współcześnie bardzo często dzieje się tak, że osoby fi-
zyczne, które wcale nie uważają się za przedsiębiorców, osoby, które utrzymują się z docho-
dów ze stosunku pracy, skłaniane są w jakimś momencie swego życia do zarejestrowania dzia-
łalności gospodarczej i podejmują incydentalnie taką działalność albo też prowadzą taką dzia-
łalność jako pewne uboczne, niewiele znaczące źródło dochodów (np. nauczyciele otrzymują
zlecenie jako prowadzący działalność gospodarczą na prowadzenie kółka zainteresowań czy
innych zajęć dodatkowych w szkole w której pracują). Takie osoby mogą skorzystać z rozwią-
zań przeznaczonej dla przedsiębiorców ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze. Jednak
rozwiązania przeznaczone dla przedsiębiorców nie przystają w swym skomplikowaniu do ich
sytuacji, zwłaszcza, że często taka działalność gospodarcza nie jest w ogóle źródłem zobowią-
zań takich osób, a jedynie dodatkowym źródłem dochodu. Dlatego też projekt przewiduje
możliwość poddania się postępowaniu także dla osób, które prowadzą działalność gospodarczą
albo gospodarstwo rolne, jeśli tylko zobowiązania związane z prowadzeniem takiej działalno-
ści albo takiego gospodarstwa nie przekraczają 15 % ogółu zobowiązań takiej osoby i jeśli nie
jest w stosunku do takiej osoby prowadzone postępowanie na postawie ustawy – Prawo upa-
dłościowe i naprawcze.
Ustawa przewiduje trzy rodzaje postępowań, których wybór zależy od sytuacji mająt-
kowej dłużnika. Postępowanie zapobiegające niewypłacalności może być wszczęte gdy dłużnik
jest jeszcze wypłacalny, jednak porównanie rozmiarów jego zadłużenia ze stanem majątku i


27

możliwościami zarobkowymi wskazuje na zagrożenie niewypłacalnością. Postępowanie takie
może zakończyć się zatwierdzeniem przez większość wierzycieli układu, w którym zmniejszą
oni należności dłużnika albo rozłożą je na raty, a w przypadku gdyby wierzyciele nie zatwier-
dzili układu, lecz byłby on jedynym sposobem sprawiedliwego zaspokojenia wierzycieli – jego
zatwierdzeniem przez organ postępowania.
Postępowanie upadłościowe może być wszczęte wtedy, gdy zobowiązania dłużnika
przewyższają wartość jego majątku w znaczeniu czynnym, a jednocześnie nie reguluje on
swych wymagalnych zobowiązań. Może ono przybrać jedną z dwóch wskazanych niżej form.
Upadłość z możliwością zawarcia układu z wierzycielami może być ogłoszona wówczas gdy
analiza sytuacji majątkowej dłużnika wskazuje na możliwość spłaty istotnej części zadłużenia,
a co za tym idzie – na prawdopodobieństwo zawarcia z nim układu przez wierzycieli. Podstawą
zaspokojenia wierzycieli stanie się w takim przypadku przyjęty przez nich układ. Natomiast
upadłość obejmująca likwidację majątku dłużnika może być ogłoszona wtedy, gdy analiza sta-
nu majątkowego dłużnika prowadzi do wniosku, że jego majątek i przyszłe przychody nie wy-
starczą na zaspokojenie wierzycieli w stopniu, który pozwalałby przewidywać możliwość za-
warcia układu z wierzycielami. W takim przypadku podstawę zaspokojenia wierzycieli stano-
wić będzie plan spłaty przyjęty przez organ orzekający, ustalający zasady proporcjonalnego
zaspokajania wierzycieli w miarę wpływu środków z likwidacji majątku dłużnika.
Biorąc pod uwagę dobrowolny charakter postępowania zapobiegającego niewypłacalności i
postępowania upadłościowego osoby fizycznej (z wnioskiem wystąpić może tylko i wyłącznie
dłużnik i jest to jego swobodna decyzja – w przypadku przedsiębiorców jest inaczej, wniosek
złożyć może także każdy z wierzycieli, a wystąpienie w wnioskiem o ogłoszenie upadłości jest
obowiązkiem prawnym niewypłacalnego dłużnika), możliwe staje się powierzenie orzekania w
sprawach zapobiegania niewypłacalności oraz upadłości osoby fizycznej organowi pozasądo-
wemu. Takie rozwiązanie stanowi wyraz ogólniejszej nie tylko w polskim prawie cywilnym
procesowym tendencji do coraz szerszego udziału koncyliacji, arbitrażu i innych form polu-
bownego i pozasądowego rozstrzygania sporów w sprawach cywilnych. Rozwiązanie takie
przyczyni się też do przyspieszenia biegu postępowania i obniżenia jego kosztów. Pozasądo-
wym organem właściwym w sprawach zapobiegania niewypłacalności oraz upadłości osoby
fizycznej jest Konsumenckie Kolegium Orzekające, działające na obszarze właściwości Dele-
gatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i przez Prezesa tego Urzędu wyposażane
w obsługę administracyjną. Trzyosobowe składy kolegium (przewodniczący i dwóch człon-
ków) formowane byłyby w zależności od liczby spraw spośród osób wpisanych na listę prowa-
dzoną przez Prezesa Urzędu, który również weryfikowałby spełnienie przez te osoby kwalifi-
kacji podmiotowych opisanych w ustawie (merytorycznych, takich jak wykształcenie i etycz-
nych, takich jak niekaralność).
Realizację konstytucyjnego prawa do sądu w powyższym zakresie zapewnia instytucja
skargi od orzeczenia Kolegium, kierowanej do sądu powszechnego, opartej na podobnych za-
sadach konstrukcyjnych jak mająca długą tradycję w polskim postępowaniu cywilnym skarga
od wyroku sądu polubownego.
Biorąc pod uwagę, że postępowaniu prowadzonemu na podstawie ustawy poddawać miałyby
się z zasady osoby znajdujące się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a często też osoby
mające w innych aspektach trudną sytuację życiową (osoby niewykształcone, nieporadne,
chore, ciężko doświadczone przez los) dokonanie oceny własnej sytuacji majątkowej czy
przygotowanie dokumentacji potrzebnej do wszczęcia postępowania byłoby dla nich połączo-
ne z nadmiernymi trudnościami, a nie byłoby ich stać na opłacenie pomocy zawodowego peł-
nomocnika czy doradcy finansowego projektodawca musiał wprowadzić w tym zakresie
szczególne rozwiązania. Stąd obecność w ustawie świadczących pomoc dłużnikom powiato-
wych ośrodków doradztwa finansowego i kredytowego, prowadzonych przez organizacje po-
zarządowe mające niezbędne doświadczenie w zakresie doradztwa finansowego na rzecz kon-
sumentów, albo które ze względu na kwalifikacje osób sprawujących w ich imieniu doradz-
two finansowe, dają rękojmię należytego wykonywania obowiązków powiatowego ośrodka,


28

określonych w ustawie. Z tego samego względu ustawodawca wprowadził możliwość repre-
zentowania dłużnika w postępowaniu przez osobę wskazaną przez powiatowy ośrodek.
Istotna funkcją postępowań prowadzonych na podstawie ustawy jest ich jawność, za-
pewniana w najbardziej nowoczesny i realnie skuteczny sposób – poprzez publicznie dostępny
informatyczny rejestr, prowadzony przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen-
tów, w którym ujawnieniu podlegałyby poszczególne etapy postępowania. Rejestr ten z jednej
strony stanowiłby więc istotny mechanizm zapobiegający nieuczciwemu wykorzystaniu insty-
tucji postępowania, z drugiej strony zapewniałby łatwy i najmniej kosztowny dostęp wierzycie-
li jako zainteresowanych do informacji potrzebnych im do ochrony swych praw.
W przypadku regulacji pozwalającej dłużnikowi uwolnić się od niektórych ciążących
na nim zobowiązań zawsze pojawia się pytanie czy nie będzie ona wykorzystywana przez nie-
uczciwych dłużników, zwłaszcza nieuczciwych kredytobiorców, wykorzystywana jako sposób
życia na koszt wierzycieli, a w konsekwencji na koszt społeczeństwa, a także czy nie przyczyni
się ona do erozji prawa.
Zabezpieczenia przed nieuczciwym wykorzystaniem rozwiązań projektowanej ustawy
mają dwojaki charakter. Z jednej strony są to normy sankcjonujące podanie przez dłużnika nie-
prawdy co do swego stanu majątkowego, w tym zadłużenia lub działanie przez niego na nieko-
rzyść wierzycieli np. przez usuwanie majątku spod działania postępowania (są to zarówno
przepisy prawa cywilnego, jak i zakazy karne), z drugiej strony przeciwko nieuczciwemu wy-
korzystywaniu instytucji konsumenckiego postępowania naprawczego czy upadłościowego
działa sama struktura tych postępowań, uciążliwych dla dłużnika. Skoro bowiem dłużnik musi
zgodzić się na to, aby publicznie ogłoszono, że jest niewypłacalny, aby utracić kontrolę nad
swym majątkiem i oddać ( z wyłączeniem – poza tzw. kwotą mieszkaniową - w zasadzie tylko
tych składników, które z mocy ustawy wyłączone są spod egzekucji) cały swój majątek na
równomierne zaspokojenie wierzycieli, czyli zrobić wszystko dla sprawiedliwego potraktowa-
nia wierzycieli – nie będzie pochopnie ani bez powodu korzystał z takiej instytucji. Ponadto
dłużnik, który na podstawie ustawy poddał się jednemu z określonych w niej postępowań, nie
może już w przyszłości skorzystać z możliwości poddania się takiemu postępowaniu, lub po-
stępowaniu łagodniejszemu - może jedynie poddać się postępowaniu dalej idącemu.
Rozwiązania zawarte w ustawie zmierzają więc do uwzględnienia rzeczywistych po-
trzeb dłużników i wierzycieli, a także rzeczywistych warunków, w jakich przychodzi im dzia-
łać. Mają na celu takie ukształtowanie postępowania w sprawach zapobiegania niewypłacalno-
ści osoby fizycznej i upadłości konsumenckiej, aby dłużnicy naprawdę mogli rozwiązać nie-
zwykle trudną dla siebie i innych sytuację, poddając się postępowaniu, a jednocześnie aby za-
pobiec nadużywaniu instytucji tego postępowania.

Skutki prawne, społeczne i gospodarcze projektowanej regulacji
Rozwiązania zawarte w ustawie winny spowodować po pierwsze ożywienie gospodarki dzięki
skierowaniu w tym kierunku strumienia pieniądza wypracowywanego przez niewypłacalne
obecnie rodziny, po wtóre zapobiegać powstawaniu strat ekonomicznych i społecznych powo-
dowanych przez zjawisko wykluczenia społecznego. Winny się one przyczynić w szczególno-
ści do zmniejszenia rozmiarów takich zjawisk jak nielegalne zatrudnienie, usuwanie majątku
spod egzekucji oraz przestępczość innego rodzaju (wnikająca z poszukiwania przez niewypła-
calnych dłużników nielegalnych źródeł dochodu czy wymuszania zwrotu długu przemocą lub
groźbą bezprawną), a także zjawisk takich jak nadużywanie alkoholu i środków odurzających,
przemoc w rodzinie, autoagresja, rozpad więzi rodzinnych i społecznych. W konsekwencji
winny przyczynić się do wzrostu autorytetu prawa, przekonania o słuszności norm prawnych i
motywacji do przestrzegania prawa. Ustawa wypełnia oczekiwania społeczne dotyczące reakcji
Państwa w zakresie przeciwdziałania zjawisku wykluczenia społecznego.

Skutki finansowe projektowanej regulacji


29

Opisane powyżej długofalowe skutki uzasadniają konieczność przejściowego poniesienia przez
Państwo obciążeń w postaci kosztów organizacyjnych, związanych z tworzeniem Konsumenc-
kich Kolegiów Orzekających przy Prezesie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz
prowadzonego przez niego Informatycznego Rejestru Upadłości Konsumenckiej. Minimalizo-
waniu obciążeń związanych z powstawaniem sieci tych kolegiów służy przyznanie Prezesowi
możliwości powoływania takiej liczby składów Kolegium, jaka uzasadniona jest ilością postę-
powań, co oznacza, że liczba działających składów orzekających odpowiadać będzie liczbie
wszczętych postępowań i kwocie wniesionych opłat. Założeniem ustawy jest finansowanie bie-
żącej działalności organów postępowania i funkcjonowania rejestru, prowadzonego w najtań-
szej formie informatycznej, z opłat wnoszonych przez dłużników przy wszczęciu postępowania
(opłata stała w kwocie 500 zł) oraz ponoszenie przez nich kosztów postępowania, pokrywa-
nych częściowo w formie zaliczki (3 % wartości zobowiązań dłużnika), a następnie wraz z
objętymi nim należnościami wierzycieli. Funkcje pomocnicze w postępowaniu, to jest funkcje
prowadzenia ośrodków doradztwa finansowego i kredytowego powierzono organizacjom poza-
rządowym, a podstawowym źródłem finansowania ich działalności uczyniono zwrot kosztów
czynności podejmowanych przez ośrodek w toku postępowania (ze ściąganych kosztów postę-
powania) oraz dochody ośrodka z tytułu sporządzania na zlecenie dłużników planów napraw-
czych w postępowaniu zapobiegającym niewypłacalności. Wnioskodawcy proponują, aby
koszty utworzenia Kolegiów i Rejestru pokrywane były z części budżetowej dotyczącej wydat-
ków na Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Stosunek projektowanej regulacji do prawa wspólnotowego Unii Europejskiej

Materia, której dotyczy ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej, które pozostawia w
powyższym zakresie swobodę decyzji państw członkowskich co do jej ustawowego uregulo-
wania. Jednakże kierunek regulacji w pełni zgodny jest zasadami prawa wspólnotowego, któ-
rego jednym z podstawowych kierunków jest ochrona konsumenta w różnorodnych aspektach,
a także podejmowanie przez Państwo aktywnej roli w przeciwdziałaniu negatywnym zjawi-
skom socjalnym, takim jak w szczególności wykluczenie społeczne.