Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2016

kształtował się w ostatnich latach na poziomie ok. 8-10% (na koniec I półrocza 2015 r. wyniósł on
odpowiednio 9,8% oraz 8,1%).
W strukturze zobowiązań sektora samorządowego dominowało zadłużenie krajowe, choć udział
zadłużenia zagranicznego stopniowo wzrastał i na koniec czerwca 2015 r. wyniósł 21%.
Największy udział w długu JST i ich związków stanowiły kredyty i pożyczki (94% na koniec
czerwca 2015 r.).
Wykres 18. Struktura długu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
wg miejsca emisji
wg instrumentu
100%
100%
2% 1% 1% 1% 1% 0%
8%
1% 0% 0% 1% 0% 0%
11% 10% 11% 15% 18% 17% 18% 19% 20% 21% 21%
16% 15% 15% 16% 10% 13% 8% 8% 7% 7% 6% 6%
80%
80%
60%
60%
92% 89% 90% 89% 85%
40%
82% 83% 82% 81% 80% 79% 79%
40%
82% 83% 84% 84% 90% 87% 92% 92% 92% 92% 94% 94%
20%
20%
0%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI
2015
2015
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Kredyty i pożyczki
Papiery wartościowe
Pozostałe zobowiązania


II.4.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Zadłużenie SPZOZ na koniec 2014 r. wyniosło 5,3 mld zł, a na koniec czerwca 2015 r.
5,7 mld zł wobec 5,2 mld zł w 2013 r. Od 2007 r. w strukturze zadłużenia dominującym
składnikiem są kredyty i pożyczki. Nadal znaczący udział w zadłużeniu stanowią zobowiązania
wymagalne powstałe w wyniku nieterminowej regulacji zobowiązań. Zmiany w strukturze
zadłużenia w latach 2005-2008 wynikały z ograniczenia wzrostu zobowiązań wymagalnych przy
jednoczesnej realizacji postępowań naprawczych.
Wykres 19. Zadłużenie i struktura przedmiotowa zadłużenia SPZOZ
mld PLN
8
8 100%
6,7 6,8
8%
7
90%
6,2
7
5,9
28%
1,0 1,2
5,8
5,7
5,7
80%
6
6
46%
0,9
5,3 5,2 5,2
5,2 5,3
1,0
55%
70%
59% 56% 56% 56% 58%
1,1
63%
5
66% 64%
0,9
1,3
1,4
5
1,0 1,1
1,3 1,3
60%
4
4
50%
92%
3
5,8
3
40%
5,2
5,6
72%
4,9 4,7 4,4
30%
2
4,2 4,1 4,4 3,9 4,0 4,3 2
53% 44%
20%
41% 44% 44% 44% 42% 37%
1
1
34% 36%
10%
0
0
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI
ZOZ - samorządowe
ZOZ - rządowe
2015
2015
Zobowiązania wymagalne
Kredyty i pożyczki
Pozostałe


W latach 2006-2014 zmniejszało się zadłużenie SPZOZ wobec sektora finansów publicznych,
osiągając na koniec 2014 r. ok. 0,8 mld zł. W pierwszym półroczu 2015 r. odnotowano wzrost
zobowiązań SPZOZ wobec innych jednostek SFP o 0,03 mld zł. Wpływ na poziom zadłużenia
ogółu SPZOZ-ów miała przeprowadzana na podstawie ustawy o działalności leczniczej
komercjalizacja SPZOZ-ów. Zgodnie z zapisami ustawy podmiot tworzący SPZOZ jest
zobowiązany do pokrycia jego ujemnego wyniku w ciągu trzech miesięcy od upływu terminu
zatwierdzenia sprawozdania finansowego. W przeciwnym przypadku podmiot tworzący jest
zobowiązany do zmiany formy organizacyjno-prawnej SPZOZ-u albo jego likwidacji. Dodatkowo
jednostki, które zdecydowały się na przekształcenie szpitali w spółki do 31 grudnia 2013 r., mogły
skorzystać z umorzenia zobowiązań publicznoprawnych przejętych po przekształconych
SPZOZ-ach.
16

Wykres 20. Zadłużenie SPZOZ w podziale na dług wobec sfp oraz pozostałych jednostek
mld PLN
8
8
6,7 6,8
7
7
5,9 5,8
5,7
5,7
6
5,3 5,2 5,2
5,2 5,2 5,3
6
5
3,5
5
4,2
3,1
4
3,8
4
3,4 3,5 3,8 4,4 4,0
3
4,3 4,5 4,8
3
2
2
3,3
2,6
2,9
1
2,0 1,9 1,7
1
1,5 1,3 1,2 0,9 0,8 0,9
0
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI
2015
Sektor finansów publicznych
Pozostałe


II.4.3. Zadłużenie FUS i pozostałych jednostek
Spośród pozostałych podmiotów największą pozycję w latach 2004-2014 stanowiło zadłużenie
ZUS i zarządzanych przez ZUS funduszy, na które niemal w całości składały się zobowiązania
FUS. Począwszy od 2009 r. następował znaczący wzrost zadłużenia FUS do poziomu 39,9 mld zł
na koniec 2014 r. i 41,8 mld zł na koniec czerwca 2015 r. Wynikał on ze strukturalnej
nierównowagi funduszu, finansowanej od 2009 roku, poza dotacją budżetową, również pożyczką z
budżetu państwa. W połowie 2015 r. stanowiła ona 99,7% całego zadłużenia funduszu, przy braku
zadłużenia w bankach komercyjnych.
Zadłużenie innych podmiotów stanowiło znikomą część długu publicznego (0,1% długu SFP
przed konsolidacją, zarówno na koniec 2014 r., jak i w połowie 2015 r.).
Wykres 21. Zadłużenie ZUS i jego funduszy oraz pozostałych jednostek sektora finansów publicznych
mld PLN
50
43,0
41,1
45
1,2
40
1,2
32,5
35
1,2
30
21,9
25
18,8 0,8
20
16,0 16,2
39,9 41,8
0,6
12,4
15
31,3
3,6
3,3
2,3
8,9
7,9
10
18,2 21,1
1,8
4,0
4,6
5
10,1
2,8
12,5 12,9
7,1
5,1
1,2
1,8
2,7
2,8
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VI
ZUS i jego fundusze
Pozostałe
2015

II.5. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych
Potencjalne (niewymagalne) zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez
jednostki sektora finansów publicznych na koniec I półrocza 2015 r. wyniosły 112,9 mld zł, wobec
114,5 mld zł, tj. 6,6% PKB, w 2014 r. oraz 108,9 mld zł, tj. 6,5%, PKB w 2013 r.
Dominujący udział w potencjalnych zobowiązaniach miały zobowiązania z tytułu poręczeń i
gwarancji udzielonych przez SP. Na koniec I półrocza 2015 r. wynosiły one 109,0 mld zł wobec
110,8 mld zł, tj. 6,4% PKB, w 2014 r. oraz 104,8 mld zł, tj. 6,3% PKB, w 2013 r. Wzrost
niewymagalnych zobowiązań do końca 2014 r. był przede wszystkim wynikiem dużego wolumenu
gwarancji udzielonych na wsparcie rozwoju infrastruktury.
Dotychczasowa działalność SP w zakresie poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych zagrożeń
dla finansów publicznych. Na koniec 2014 r. ok. 85% niewymagalnych zobowiązań z tytułu
gwarancji i poręczeń SP należało do grupy niskiego ryzyka. Przewidywane wypłaty z tytułu
gwarancji i poręczeń wzrosły w ujęciu nominalnym z ok. 6,2 mld zł na koniec 2013 r. do
ok. 6,3 mld zł na koniec 2014 r., a w relacji do PKB wyniosły odpowiednio 0,36% i 0,37%.
17

Długoterminowy współczynnik ryzyka dla całego portfela poręczeń i gwarancji na koniec 2014 r.
kształtował się na poziomie poniżej 6%.
Największe kwoty potencjalnych zobowiązań SP (stan na 30 czerwca 2015 r.) wynikały z:
– gwarancji udzielonych za Bank Gospodarstwa Krajowego
76,2 mld zł
w tym na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego (KFD)
74,4 mld zł
– gwarancji udzielonych za PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
9,9 mld zł
– gwarancji wypłat z KFD dla Gdańsk Transport Company S.A.
8,6 mld zł
– gwarancji wypłat z KFD dla Autostrady Wielkopolskiej II S.A.
6,8 mld zł
– gwarancji udzielonej za Autostradę Wielkopolską S.A.
3,3 mld zł
– gwarancji udzielonych za PKP Intercity S.A.
1,8 mld zł.
Wykres 22. Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SFP i SP
% PKB
7,0%
6,4%
6,5%
6,6%
6,3%
6,0%
6,3%
6,4%
6,2% 6,1%
5,4%
5,0%
5,2%
3,8%
4,0%
3,2%
3,3%
3,1%
3,6%
2,8%
3,0%
3,2%
3,2%
2,6%
3,0%
2,7%
2,5%
2,0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SP
Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki SFP




18

III. OCENA REALIZACJI CELU STRATEGII
W 2014 r. i w I połowie 2015 r. zarządzanie długiem odbywało się na podstawie Strategii
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2014-2017, przyjętej przez Radę
Ministrów we wrześniu 2013 r., oraz Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w
latach 2015-2018, zaakceptowanej we wrześniu 2014 r. W tabeli 2 przedstawiono ocenę stopnia
realizacji celu Strategii wraz z ograniczeniami na ryzyko w 2014 r. i w I połowie 2015 r.
Tabela 2. Ocena stopnia realizacji Strategii w 2014 r. i w I połowie 2015 r.
I. Cel Strategii – minimalizacja kosztów obsługi długu
Stopień
Sposób realizacji
realizacji*
1. Dobór instrumentów
Podstawowym rynkiem pozyskiwania środków był rynek krajowy. W 2014 r. wartość nominalna emisji SPW na
rynku krajowym wyniosła 116,9 mld zł (w tym 33,7 mld zł o oprocentowaniu zmiennym), a na rynkach
zagranicznych pozyskano środki o wartości nominalnej 27,4 mld zł (w tym 10 mld zł z MIF); w I połowie 2015 r.
było to odpowiednio 56,0 mld zł (w tym 15,3 mld zł o oprocentowaniu zmiennym) oraz 6,7 mld zł (w tym
0,3 mld zł z MIF). Wśród głównych czynników wpływających na decyzje w zakresie struktury finansowania w
2014 r. i w I połowie 2015 r. należy wymienić:
• czynniki o charakterze zewnętrznym, w szczególności:
o polityka pieniężna prowadzona przez główne banki centralne:
w strefie euro: dwie obniżki stóp procentowych przez ECB po 10 pb w czerwcu i wrześniu 2014 r. do
rekordowo niskiego poziomu (w tym stopy depozytowej do -0,20%), ogłoszenie pakietu działań
stymulujących gospodarkę (czerwiec 2014 r.), uruchomienie skupu ABS i obligacji zabezpieczonych
aktywami w październiku 2014 r. i rozszerzenie programu o obligacje rządowe od marca 2015 r. w skali
60 mld euro miesięcznie (wartość całego programu to 1,2 biliona euro);
w USA: zakończenie programu ilościowego łagodzenia polityki pieniężnej (QE3) i oczekiwania na
rozpoczęcie normalizacji polityki pieniężnej;
w Japonii: zwiększenie programu skupu aktywów z 50 bln JPY do 80 bln JPY;
w Szwajcarii: zniesienie minimalnego kursu wymiany franka za euro i obniżenie stóp procentowych o 50 pb,
skutkujące silną aprecjacją franka wobec innych walut, w tym złotego, oraz przejściowym silnym
osłabieniem złotego wobec euro i dolara;
o odbicie gospodarcze w krajach UE i ożywienie w USA, przy obniżeniu tempa wzrostu gospodarczego w
Wysoki
Chinach i recesji u wschodnich partnerów handlowych, tj. w Rosji i na Ukrainie;
o zaostrzanie konfliktu geopolitycznego na Ukrainie (od lutego 2014 r.) skutkowało wzrostem awersji
do ryzyka i okresowym osłabieniem krajowych obligacji i złotego;
o niepewność co do osiągnięcia porozumienia pomiędzy Grecją i jej wierzycielami w sprawie pomocy
finansowej i zerwanie negocjacji (czerwiec 2015 r.) skutkujące obniżeniem ratingu Grecji do poziomu
śmieciowego przez główne agencje ratingowe powodowały silną awersję do ryzyka i znaczące osłabienie
obligacji złotowych i krajowej waluty;
o silna deprecjacja euro do dolara (o 19% w omawianym okresie).
• czynniki o charakterze lokalnym, przede wszystkim:
o polityka monetarna RPP – oczekiwania na obniżki stóp procentowych, a następnie dwie obniżki, łącznie o
100-150 pb (w październiku 2014 r. i marcu 2015 r., w tym stopy referencyjnej do rekordowo niskiego
poziomu 1,5%) i zapowiedź ich utrzymania bez zmian przez dłuższy czas;
o wyraźne przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego Polski w 2014 r. (3,4% r/r wobec 1,7% r/r w 2013) i
jego kontynuacja w 2015 r. przy braku presji inflacyjnej i deflacji r/r od lipca 2014 r.;
o pozytywne postrzeganie Polski przez inwestorów zagranicznych i agencje ratingowe (podwyższenie
perspektywy ratingu ze stabilnej do pozytywnej przez S&P w lutym 2015 r.);
o utrzymujące się umiarkowane zainteresowanie inwestorów zagranicznych rynkiem SPW (napływ kapitału
zagranicznego na kwotę 2,8 mld zł w 2014 r. i 7,7 mld zł w I połowie 2015 r.);
o wahania kursu złotego: w 2014 r. kurs EUR/PLN kształtował się w przedziale 4,09-4,38 (zmienność na
poziomie 5,2%), a USD/PLN 3,0-3,59 (8,1%), wobec zmienności EUR/USD na poziomie 6,2%. W I połowie
2015 r. kurs EUR/PLN wahał się w przedziale 3,99-4,33 (zmienność 5,7%), a kurs USD/PLN w przedziale
3,52-3,95 (10,2%), wobec zmienności EUR/USD na poziomie 9,4%.
19

o spadek rentowności krajowych obligacji skarbowych w 2014 i na początku 2015 roku do rekordowo niskich
poziomów (obligacje 10-letnie poniżej 2%) i wzrost rentowności od lutego 2015 r. (głównie w wyniku
kryzysu finansowego w Grecji i oczekiwań na podwyżki stóp przez Fed);
• nierównomierny rozkład w czasie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, wynikający z realizacji budżetu
oraz wykupu dużych serii obligacji przypadających na styczeń, kwiecień i lipiec;
• elastyczność w wyborze instrumentów i terminów emisji, służąca dostosowaniu wielkości i struktury oferty do
bieżącej i oczekiwanej sytuacji rynkowej;
• wdrożenie drugiego etapu konsolidacji zarządzania płynnością (szczegóły przedstawiono w rozdz. II.2);
• utrzymywanie bezpiecznego poziomu płynności budżetu państwa, poprzez prefinansowanie znaczącej części
potrzeb pożyczkowych brutto kolejnego roku (odpowiednio 28% potrzeb pożyczkowych planowanych na
2014 r. i ok. 33% na 2015 r.) pod koniec poprzedniego roku.
W zakresie długu zagranicznego najważniejszymi operacjami były:
• emisje na rynku euro (w 2014 r. łączna wartość SPW wyemitowanych na rynku euro wyniosła 2,3 mld EUR, a
w I połowie 2015 r. 1,0 mld EUR) i dolara amerykańskiego – emisja obligacji o wartości 2,0 mld USD w
styczniu 2014 r.;
• utrzymywanie obecności Polski na pozostałych głównych rynkach. W 2014 r. na rynku franka szwajcarskiego
emisja SPW o wartości 500 mln CHF, a w kwietniu 2015 r. o wartości 580 mln CHF (pierwsza w historii
polska emisja z ujemną rentownością i jednocześnie największa zagraniczna emisja obligacji z ujemną
rentownością na rynku szwajcarskim);
• ciągnienia kredytów z MIF (łącznie w 2014 r. i w pierwszej połowie 2015 r. 2,5 mld EUR, w tym z EBI
1,7 mld EUR i z Banku Światowego 0,7 mld EUR; w II połowie 2015 r. planowane są ciągnienia kredytów z
EBI i Banku Światowego);
• rynkowe transakcje wymiany walutowej typu CIRS, umożliwiające wykorzystanie posiadanych środków
walutowych na obsługę zobowiązań w walucie o niższym oprocentowaniu. W 2014 r. zawarto transakcje o
wartości 1,0 mld USD, a w I półroczu 2015 r. 0,9 mld EUR.
2. Efektywność rynku SPW
Do najważniejszych działań służących ograniczeniu kosztów należały:
• polityka emisji płynnych serii obligacji benchmarkowych na rynku krajowym. W połowie 2015 r. 15 emisji
przekraczało 20 mld zł (12 na koniec 2014 r.). Udział emisji benchmarkowych w wartości nominalnej
zadłużenia w obligacjach średnio- i długoterminowych o stałym oprocentowaniu, po spadku z 96,6% na
koniec 2013 r. do 47,8% na koniec lutego 2014 r. wynikającym z umorzenia obligacji na skutek reformy
systemu emerytalnego, wzrósł do 69,8% w czerwcu 2015 r. Średni wskaźnik płynności po wzroście w
2014 r. do 190,6%, w I połowie 2015 r. wyniósł 162,1% (w wyniku zmniejszenia obrotów na rynku wtórnym);
• emisja płynnych serii obligacji (o wartości zapewniającej płynność danej emisji) na rynku euro i dolara
amerykańskiego;
• dostosowanie poziomu i struktury podaży SPW do bieżącej sytuacji rynkowej oraz oddziaływanie na tę
sytuację poprzez politykę informacyjną;
• wprowadzenie w lutym 2014 r., po wejściu w życie zakazu inwestowania OFE w SPW, mechanizmu
wspierania rozrachunku w sytuacji czasowej i istotnie ograniczonej dostępności obligacji danej serii na rynku
wtórnym poprzez możliwość zawierania przez uprawnione podmioty, tj. Dealerów SPW (DSPW) oraz
kandydatów na DSPW, transakcji typu Sell/Buy Back z BGK na szczególnych zasadach. Niewielka skala
transakcji (w 2014 r. i I połowie 2015 r. zawarto transakcje o wartości nominalnej 4,3 mld zł, tj. 0,04%
wszystkich transakcji Sell/Buy Back) świadczyła o prawidłowym funkcjonowaniu rynku wtórnego obligacji
po zmianach w OFE;
• emisje krótkoterminowych obligacji oszczędnościowych KOS w lutym 2014 r. (7-miesięczne, sprzedaż
282,2 mln zł) i grudniu 2014 r. (14-miesięczne, sprzedaż 485,4 mln zł) mające na celu okazjonalne
rozszerzenie standardowej oferty odpowiadającej preferencjom nabywców indywidualnych oraz umożliwienie
kontynuacji oszczędzania posiadaczom zapadających obligacji na atrakcyjnych warunkach.




3) Wskaźnik płynności – iloraz miesięcznej wartości transakcji zawartych na obligacjach do zadłużenia na koniec miesiąca.
20