Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2016

instrumentów pochodnych, w szczególności typu swap. Ryzyko kredytowe występuje również w
przypadku zarządzania płynnymi aktywami, np. poprzez dokonywanie lokat w bankach i
nabywanie papierów wartościowych.
Zarządzanie ryzykiem kredytowym odbywa się głównie poprzez dobór partnerów
charakteryzujących się wysoką wiarygodnością kredytową (ocena kredytowa - rating) oraz
ustalenie limitów kwot zaangażowania uzależnionych od wiarygodności kredytowej partnera oraz
rodzaju przeprowadzanej transakcji.
Ryzyko kursowe – wynika z istnienia w ramach długu SP instrumentów nominowanych i
rozliczanych w walutach obcych. Ryzyko kursowe przejawia się wrażliwością poziomu długu i
kosztów jego obsługi na zmiany kursu walutowego, co jest konsekwencją obowiązującego w Polsce
płynnego kursu walutowego. Aprecjacja lub deprecjacja złotego wobec danej waluty obcej
powoduje proporcjonalny spadek lub wzrost wyrażonych w złotych: zadłużenia w tej walucie i
kosztów jego obsługi.
Ryzyko operacyjne – ryzyko wynikające z niebezpieczeństwa, że koszty związane z zarządzaniem
długiem lub poziom pozostałych rodzajów ryzyka ulegną zwiększeniu w wyniku nieadekwatnej do
zakresu zadań infrastruktury oraz organizacji i kontroli zarządzania długiem. Ryzyko operacyjne
jest najtrudniej mierzalnym spośród rodzajów ryzyka.
Ograniczaniu ryzyka operacyjnego sprzyja integracja zarządzania długiem publicznym w jednej
jednostce organizacyjnej, której struktura, infrastruktura i procedury dostosowane są do sprawnego
działania zarówno w administracji państwowej, jak i na rynku finansowym.
Ryzyko płynności budżetu państwa – ryzyko utraty przez budżet państwa zdolności do regulowania
bieżących zobowiązań oraz terminowej realizacji wydatków budżetowych. Ograniczanie tego
ryzyka wymaga, by budżet państwa miał dostęp do odpowiednio dużego zasobu płynnych środków
finansowych, pozwalających na uniezależnienie od przejściowych zjawisk kryzysowych,
uniemożliwiających lub utrudniających pozyskiwanie środków pożyczkowych z rynku finansowego
po racjonalnym koszcie.
Zarządzanie tym ryzykiem polega z jednej strony na dążeniu do utrzymywania bezpiecznej rezerwy
na możliwie najmniejszym poziomie (poprzez doskonalenie procesu planowania i monitorowania
płynności budżetu państwa), z drugiej strony na zarządzaniu płynnymi aktywami tak, aby
generowały one dochody budżetowe rekompensujące w jak największym stopniu koszty związane z
utrzymywaniem określonego, bezpiecznego poziomu płynności.
Ryzyko stopy procentowej – ryzyko zmiany wielkości płatności z tytułu obsługi długu, wynikające
ze zmian wysokości stóp procentowych. Jego źródłem jest konieczność refinansowania
zapadającego w przyszłości długu po nieznanych stopach procentowych oraz zmienność wysokości
płatności kuponowych od długu o oprocentowaniu zmiennym.
Ryzyko refinansowania – wiąże się z emisją długu w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych
państwa związanych z wykupem istniejącego zadłużenia. Ryzyko dotyczy zarówno samej zdolności
wykupu zapadającego długu, jak i warunków, na których jest on refinansowany (w tym w
szczególności kosztów obsługi generowanych przez nowo emitowany dług). Im wyższa jest
płatność z tytułu wykupu zapadającego długu i im bliższy jest jej termin, tym większe ryzyko
związane z jego refinansowaniem. Na wielkość ryzyka refinansowania wpływa wielkość długu
publicznego oraz jego struktura zapadalności. Do ograniczenia ryzyka refinansowania przyczynia
się wydłużenie okresu zapadalności długu oraz równomierne rozłożenie wykupów w czasie.
Spread – różnica występująca pomiędzy rentownościami dwóch instrumentów dłużnych. W
węższym znaczeniu spread kredytowy (inaczej marża kredytowa) to różnica pomiędzy
rentownościami dwóch instrumentów o identycznych lub bardzo zbliżonych parametrach, w tym w
szczególności terminie zapadalności, wyemitowanych przez różnych emitentów. Spread jest często
rozumiany jako różnica pomiędzy rentownością instrumentu obarczonego ryzykiem kredytowym i
instrumentu uznawanego za wolny od ryzyka kredytowego lub o najniższym ryzyku w danej klasie.
46

Swap – wymiana strumieni płatności o z góry określonym sposobie ustalania ich wartości,
następująca między stronami umowy. Swap jest instrumentem finansowym należącym do tzw.
instrumentów pochodnych. Swap może być samodzielnym instrumentem finansowym lub
towarzyszyć innym instrumentom.
Średnia zapadalność (także ATM od ang. average time to maturity) – miara ryzyka refinansowania
długu publicznego. Średnia zapadalność to wyrażona w latach średnia długość okresu, po którym
wyemitowany dług zostanie wykupiony. Im odleglejsze są terminy wykupu długu, tym niższe jest
ryzyko jego refinansowania i tym wyższa średnia zapadalność. Średnia zapadalność długu SP
liczona jest wg wzoru: ∑tN It0
∈
ATM = ∑tT

N I
t
0
∈
t T
gdzie:
t – termin zapadalności,
T – zbiór wszystkich terminów zapadalności (tj. płatności nominału),
Nt – wyrażony w złotych nominał płatny w chwili t,
I0 – bieżący wskaźnik indeksacji nominału (dla długu innego niż obligacje indeksowane I0 =1).


47

Aneks 2. Regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i UE
Tabela 1. Dług publiczny – podstawowe regulacje prawne
Regulacje polskie
Regulacje UE
1. Konstytucja RP
1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
 nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i
 poziom długu publicznego, obok ograniczeń dotyczących
poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy
deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o które Komisja
dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB (art.
bada przestrzeganie dyscypliny budżetowej w państwach
216 ust. 5);
członkowskich (art. 126) – określa tzw. procedurę
nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure – EDP);
2. Ustawa o finansach publicznych
2. Protokół w sprawie procedury stosowanej w wypadku
 regulacje dotyczące państwowego długu publicznego:
nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do Traktatu o Unii
definicje, podstawowe zasady zaciągania państwowego
Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
długu publicznego i zarządzania długiem oraz procedury
 definicja długu oraz wartość bazowa relacji długu
ostrożnościowe i sanacyjne dotyczące limitów zadłużenia;
publicznego do PKB określona na poziomie 60%;
 definicja sektora finansów publicznych.
3. Rozporządzenie o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury
dotyczącej nadmiernego deficytu, stanowiącego załącznik do
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską
 definicje długu publicznego, z wyszczególnieniem tytułów
dłużnych;
4. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego
systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii
Europejskiej (ESA2010)
 definicja poszczególnych kategorii zobowiązań
finansowych;
 definicja sektora general government.
Tabela 2. Limity określone w ustawie o finansach publicznych dotyczące zaciągania długu publicznego
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
I.
Procedury dotyczące limitów na relację państwowego długu publicznego do PKB
1) jeśli relacja w roku x jest większa od 55%, a mniejsza od 60%:
a) przyjmuje się brak deficytu lub poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa w uchwalanym przez Radę Ministrów
projekcie ustawy budżetowej na rok x+2 zapewniający spadek relacji długu Skarbu Państwa do PKB w stosunku do relacji
ogłoszonej dla roku x;
b) deficyt budżetowy JST pomniejszony o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych oraz wolne środki w uchwale budżetowej na rok
x+2 może wynikać jedynie z wydatków związanych z realizacją zadań współfinansowanych ze środków pochodzących z
budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA;
c) w uchwalanym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na rok x+2:
 nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej,
 waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w roku budżetowym x+1,
 wprowadzony jest zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu państwa,
 wzrost wydatków Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału
Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Rady
Sądownictwa, sądownictwa powszechnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, Rzecznika Praw Obywatelskich,
Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego,
Państwowej Inspekcji Pracy nie może być wyższy niż w administracji rządowej;
d) Rada Ministrów przeprowadza przegląd:
 wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych,
 programów wieloletnich;
e) Rada Ministrów przedstawia program sanacyjny, mający zapewnić spadek relacji państwowego długu publicznego do PKB;
f) Rada Ministrów dokonuje przeglądu obowiązujących przepisów w celu przedstawienia propozycji rozwiązań prawnych
mających wpływ ma poziom dochodów budżetu państwa, w tym dotyczących stosowania stawek podatku od towarów i usług;
g) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymuje dotację celową z budżetu państwa na realizację zadania
dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych w wysokości do 30% środków zaplanowanych na
realizację tego zadania na dany rok;
48

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
h) organy administracji rządowej mogą zaciągać nowe zobowiązania na przygotowanie inwestycji, jeżeli mają zapewnione
finansowanie z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez
państwa członkowskie EFTA, na maksymalnym dopuszczalnym poziomie określonym w przepisach lub procedurach
dotyczących danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym niż 50% całości kosztów, z tym że ograniczenia te nie dotyczą
odbudowy lub przebudowy dróg krajowych w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, inwestycji w
infrastrukturę przeciwpowodziową, systemu elektronicznego poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych oraz odszkodowań
za nieruchomości przejęte w związku z przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych;
2) jeśli relacja w roku x jest równa lub większa od 60%:
a) obowiązują procedury przewidziane w pkt 2 lit. a, c, d, f, g, h dla relacji większej od 55%, a nie większej od 60% PKB;
b) uchwalane na rok x+2 budżety JST muszą być przynajmniej zrównoważone;
c) wprowadzany jest zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych;
d) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie relacji państwowego długu publicznego
do PKB do poziomu poniżej 60%.
Procedur, o których mowa w pkt 1, nie stosuje się, jeżeli relacja kwoty ustalonej w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu
publicznego na walutę polską z zastosowaniem dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych średniej arytmetycznej średnich
kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w dni robocze roku budżetowego, za
który ogłaszana jest relacja, pomniejszonej o kwotę wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa w kolejnym roku budżetowym do PKB nie przekracza 55%.
II.
Zasady i limity zaciągania zobowiązań przez JST
a) planowane i wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane i wykonane dochody bieżące powiększone o
nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki;
b) wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat
ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków pochodzących z budżetu UE oraz
niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA w przypadku, gdy środki te nie zostały
przekazane w danym roku budżetowym;
c) JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
 spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,
 pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,
 finansowanie planowanego deficytu budżetu JST,
 wyprzedzające finansowanie zadań finansowych ze środków pochodzących z budżetu UE;
d) zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe na pokrycie deficytu przejściowego budżetu JST
podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane;
e) JST mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku, przy
czym:
 dyskonto od emitowanych przez JST papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej,
 kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna;
f) relacja łącznych kwot z tytułu:
 spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,
 wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
 potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów ogółem budżetu JST nie może przekroczyć w danym roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku
następującym po roku budżetowym średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących
powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem budżetu JST;
g) ograniczeń dotyczących spłat długu JST nie stosuje się do:
 spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania
finansowanego z udziałem środków UE, wraz z należnymi odsetkami,
 wykupów papierów wartościowych emitowanych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania
finansowanego z udziałem środków UE, wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
– w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków;
termin ten nie ma zastosowania do odsetek i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy
 wykupów papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio
emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co
najmniej 60% ze środków UE, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanych tymi zobowiązaniami.




49

Tabela 3. Mechanizm korygujący stabilizującej reguły wydatkowej.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Wielkość korekty kwoty wydatków spójnej ze stabilizującą regułą wydatkową, zgodnie z art. 112aa, wynosi:
1) minus dwa punkty procentowe, jeżeli:
 wartość relacji wyniku nominalnego powiększonego o koszty reformy emerytalnej do produktu krajowego brutto jest w roku
n-2 mniejsza od -3% albo jeżeli
 wartość relacji państwowego długu publicznego pomniejszonego o kwotę wolnych środków do produktu krajowego brutto
jest w roku n-2 większa od 48%;
2) minus półtora punktu procentowego, jeżeli:
 wartość relacji wyniku nominalnego powiększonego o koszty reformy emerytalnej do produktu krajowego brutto jest w roku
n-2 nie mniejsza niż -3% oraz
 wartość relacji państwowego długu publicznego pomniejszonego o kwotę wolnych środków do produktu krajowego brutto
jest w roku n-2 większa od 43%, a nie większa od 48%, oraz
 prognozowana w projekcie ustawy budżetowej na rok n przedłożonym Sejmowi dynamika wartości produktu krajowego
brutto w cenach stałych w roku n nie jest mniejsza o więcej niż dwa punkty procentowe od wskaźnika średniookresowej
dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych;
 wartość relacji wyniku nominalnego powiększonego o koszty reformy emerytalnej do produktu krajowego brutto jest w roku
n-2 nie mniejsza niż -3% oraz
 wartość relacji państwowego długu publicznego pomniejszonego o kwotę wolnych środków do produktu krajowego brutto
jest w roku n-2 nie większa niż 43%, oraz
 suma corocznych różnic między wartością relacji wyniku nominalnego do produktu krajowego brutto oraz poziomem
średniookresowego celu budżetowego jest w roku n-2 mniejsza od -6%, oraz
 prognozowana w projekcie ustawy budżetowej na rok n przedłożonym Sejmowi dynamika wartości produktu krajowego
brutto w cenach stałych w roku n nie jest mniejsza o więcej niż dwa punkty procentowe od wskaźnika średniookresowej
dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych;
3) plus półtora punktu procentowego, jeżeli:
 wartość relacji wyniku nominalnego powiększonego o koszty reformy emerytalnej do produktu krajowego brutto jest w roku
n-2 nie mniejsza niż -3% oraz
 wartość relacji państwowego długu publicznego pomniejszonego o kwotę wolnych środków jest w roku n-2 nie większa niż
43%, oraz
 suma corocznych różnic między wartością relacji wyniku nominalnego do produktu krajowego brutto oraz poziomem
średniookresowego celu budżetowego jest w roku n-2 większa od 6%, oraz
 prognozowana w projekcie ustawy budżetowej na rok n przedłożonym Sejmowi dynamika wartości produktu krajowego
brutto w cenach stałych w roku n nie jest większa o więcej niż dwa punkty procentowe od wskaźnika średniookresowej
dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych;
4) zero punktu procentowego – w pozostałych przypadkach.














50