Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2016

jak również umożliwienie gromadzenia środków pieniężnych składanych do depozytu
sądowego na rachunkach depozytowych Ministra Finansów w BGK (zamiast na rachunkach
bankowych sądów) i przyznanie Ministrowi Finansów prawa do czasowego wykorzystywania
środków złożonych do depozytu sądowego.
Jednostki objęte konsolidacją zarządzania płynnością większość wolnych środków (ponad
29 mld zł wg stanu na koniec czerwca 2015 r.) składały na lokatach terminowych, określając kwotę
i termin lokaty. Niewykorzystane środki na koniec danego dnia lokowane były, bez konieczności
składania oddzielnej dyspozycji, w depozyt overnight (O/N) i zwracane na rachunek jednostek
następnego dnia rano. Depozyty sądowe lokowane były, zgodnie z przyjętym mechanizmem,
wyłącznie na lokatach O/N.
Wykres 7. Wartość środków zgromadzonych na rachunku Ministra Finansów w ramach konsolidacji
zarządzania płynnością sektora finansów publicznych w podziale na rodzaj depozytu, w latach 2011-2015

Do końca czerwca 2015 r. w ramach lokowania środków przez nowe jednostki oraz
przyjmowania depozytów sądowych pozyskano 7,8 mld zł, co przełożyło się na obniżenie potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa. Z uwagi na to, że część nowych depozytów (tj. większość
depozytów sądowych) pochodzi spoza sektora finansów publicznych, szacowane obniżenie
poziomu długu publicznego to ok. 3,9 mld zł.
Na koniec czerwca 2015 r. łącznym efektem wszystkich wymienionych działań składających się
na konsolidację było obniżenie potrzeb pożyczkowych o ok. 39 mld zł i poziomu długu o
ok. 32 mld zł.
Wykres 8. Wartość środków zgromadzonych na rachunku Ministra Finansów w ramach konsolidacji
zarządzania płynnością sektora finansów publicznych w podziale na jednostki, w latach 2011-2015


* Od 1 stycznia 2012 r. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych utracił osobowość prawną

11

II.3. Struktura długu Skarbu Państwa
Zmiany w strukturze długu SP wynikały z realizacji celu Strategii, tj. minimalizacji kosztów w
długim terminie, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z ryzykiem. Elastyczna polityka
emisyjna i operacje na składnikach długu powodowały, że ryzyko związane ze strukturą długu SP
nie przekraczało bezpiecznego poziomu.
Ryzyko refinansowania
Ryzyko refinansowania długu krajowego od 2004 r. ulegało systematycznemu ograniczaniu, a
od 2007 r. do 2013 r. względnej stabilizacji. Od 2014 r. parametry ryzyka refinansowania uległy
nieznacznemu pogorszeniu, co wynikało głównie z reformy systemu emerytalnego i umorzenia
SPW, z których znaczną część stanowiły instrumenty długoterminowe. Poziom ryzyka
refinansowania był wypadkową:
• rosnącej roli obligacji średnio- i długoterminowych w finansowaniu potrzeb pożyczkowych i
jednocześnie malejącej roli bonów skarbowych, aż do całkowitego zaprzestania ich emisji od
2013 r. (ograniczenie ryzyka);
• dużej skali przetargów zamiany (ograniczenie ryzyka);
• starzenia się istniejącego długu (wzrost ryzyka);
• prefinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa roku następnego w IV kw. roku
poprzedniego (ograniczanie ryzyka);
• utrzymywania rezerwy płynnościowej budżetu państwa (ograniczenie ryzyka – czynnik
jakościowy, niewpływający na średnią zapadalność długu).
Wykres 9. Struktura SPW wg faktycznych terminów wykupu w latach 2004-2015

Wykres 10. Średnia zapadalność długu SP w latach 2004-2015
lata
8,51
9
8,28
8,28
8,11
8,27
8,14
7,77
7,63
8
7,19
7,08
6,79
7
5,46
6
5,01
5,11
5,30
5,27
5,22
5,38
5,40
5,49
5,33
5,24
5,09
5
3,77
4
4,33
4,23
3,94
4,08
4,30
4,25
4,47
4,49
4,19
4,16
3
3,57
3,15
2
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 VI 2015
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem


Średnia zapadalność całego długu SP od 2005 r. utrzymuje się na poziomie powyżej 5 lat,
przyjętym od 2012 r. w strategii. W 2014 r. miał miejsce spadek średniej zapadalności długu SP, co
było przede wszystkim efektem obniżenia się średniej zapadalności długu krajowego (do 4,19 roku)
z powodu istotnego udziału instrumentów długoterminowych w SPW umorzonych w ramach
reformy systemu emerytalnego. Na koniec czerwca 2015 r. średnia zapadalność całego długu SP
wyniosła 5,09 roku, a długu krajowego 4,16 roku.
12

Skokowe ograniczenie ryzyka refinansowania dla długu zagranicznego w 2005 r. wynikało z
przedterminowej spłaty części zobowiązań wobec Klubu Paryskiego, która została refinansowana
emisjami obligacji o znacznie dłuższej zapadalności. Ryzyko refinansowania długu zagranicznego
jest w porównaniu do długu krajowego istotnie niższe, choć jego średnia zapadalność począwszy od
2010 r. stopniowo się zmniejszała i na koniec czerwca 2015 r. ukształtowała się na poziomie 6,79
roku.
Ryzyko kursowe

Zwiększenie udziału długu w walutach obcych począwszy od 2008 r. było rezultatem osłabienia
złotego oraz wzrostu potrzeb pożyczkowych, uzasadniających elastyczne podejście do realizacji
celu minimalizacji kosztów obsługi długu w kontekście ograniczeń wynikających z ryzyka
kursowego. Dopuszczono przejściowe zwiększenie finansowania zagranicznego, jeśli prowadziło to
do stabilizacji rynku krajowego, dywersyfikacji źródeł pozyskiwania kapitału oraz wykorzystania
możliwości emisji obligacji o niższej rentowności od występującej na rynku krajowym i zaciągania
nisko oprocentowanych kredytów w międzynarodowych instytucjach finansowych (MIF). Udział
długu nominowanego w walutach obcych w długu SP w latach 2011-2013 przekraczał nieznacznie
30%. Na koniec 2014 r. udział ten wzrósł do 35,5%, co było przede wszystkim efektem reformy
systemu emerytalnego. W I połowie 2015 r. udział długu w walutach obcych obniżył się do 34,1%.
Wykres 11. Struktura walutowa zadłużenia SP w latach 2004-2015
Struktura długu SP
Struktura długu zagranicznego SP
100%
10,4%
100%
9,7% 7,7%
6,7% 7,4% 7,9% 7,9%
3,2% 2,2%
10,6% 9,7% 8,8% 10,4% 10,1%
5,7% 7,2%
7,5%
7,4%
9,1%
7,2%
6,9%
7,5%
5,8%
5,2%
4,6%
4,8%
5,0%
4,6%
6,9%
8,0%
7,6% 7,9%
7,7% 7,2%
7,1%
5,7%
5,1%
4,6% 1,8%
80%
17,3% 18,6% 18,7% 17,4% 18,9% 18,9% 19,8% 21,4% 21,9% 21,5% 25,1% 24,0% 80%
13,7% 11,0% 9,7% 13,5% 13,8% 18,0% 17,6% 16,8% 18,9% 19,6%
20,6% 18,2%
60%
60%
40%
72,4%
40%
71,7% 73,6% 75,8% 73,7% 73,3% 72,2% 68,0% 68,4% 69,7% 64,5% 65,9%
62,5% 65,6% 70,9% 72,0% 71,7% 70,6% 71,5% 66,9% 69,4% 70,9% 70,8% 70,4%
20%
20%
0%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI 2015
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VI 2015
PLN
EUR
pozostałe waluty

EUR
USD
CHF
GBP
JPY
inne

Ryzyko stopy procentowej
Ryzyko stopy procentowej długu krajowego i zagranicznego podlegało podobnym zmianom jak
ryzyko refinansowania. W ostatnich latach miał miejsce wzrost udziału długu o oprocentowaniu
zmiennym, zarówno krajowego (z 12,0% na koniec 2009 r. do 22,4% w czerwcu 2015 r.), jak i
zagranicznego (odpowiednio z 9,6% do 18,3%), co przyczyniło się do obniżenia kosztów obsługi
długu SP w okresie wyraźnego spadku stóp procentowych na rynkach finansowych.
Wykres 12. ATR i duration długu SP w latach 2004-2015


II.4. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
Dług podmiotów innych niż SP stanowił na koniec 2014 r. 13,2% długu sektora finansów
publicznych przed konsolidacją (8,9% po konsolidacji) wobec 11,3% przed konsolidacją (8,0% po
13

konsolidacji) na koniec 2013 r. Po I półroczu 2015 r. wielkości te kształtowały się odpowiednio na
poziomie 12,8% oraz 8,5%.
Wykres 13. Udział zadłużenia innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w długu sektora finansów publicznych i relacja zadłużenia do PKB
Przed konsolidacją
13,2%
Po konsolidacji
14%
12,8%
14%
11,3%
12%
10,5% 10,8%
12%
9,9%
10%
8,6%
9,0%
10%
8,5%
8,9%
8,3%
8,0%
8,5%
7,7% 7,7%
7,6%
8%
6,7%
7,0%
7,1%
6,5%
6,6% 6,9%
8%
5,6% 5,9%
6,0% 5,9% 5,4% 5,4%
5,0%
6%
6%
4,4%
3,8%
3,9% 4,4% 4,4% 4,2% 4,2%
3,5% 3,4%
3,2%
3,5%
4%
2,8% 2,9%
4%
2,9% 2,8% 2,4% 2,5%
2%
2%
0%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VI
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VI
2015
2015
udział w długu SFP
w relacji do PKB
udział w długu SFP
w relacji do PKB


Największy udział w tej części długu miał dług sektora samorządowego, w szczególności
zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST). Udział zadłużenia sektora ubezpieczeń
społecznych przed konsolidacją w długu ogółem do 2008 r. systematycznie spadał, począwszy od
2009 r. nastąpił jego wzrost do poziomu 4,7%. Narastająca od 2009 r. różnica pomiędzy
wysokością zadłużenia sektora ubezpieczeń społecznych przed i po konsolidacji wynika z faktu, iż
niedobory środków finansowych w FUS były finansowane pożyczkami z budżetu państwa.
Wykres 14. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory
mld PLN
Przed konsolidacją
mld PLN
Po konsolidacji
118,9 120,0
120
107,2
90
70
120
95,8
90,1
80
100
60
39,9
41,8
100
76,8
31,3
70
73,4
72,9
21,1
50
80
18,2
67,8
71,3
70,5
60
80
62,1
12,9
56,7
0,1
0,1 40
50
2,3
2,3
0,4
60
47,5
60
12,5
39,4
2,0
40
37,7
39,7
30
36,9
35,9
40
7,0
40
30,1
5,1
30
28,2
29,7 28,5
32,3
2,7
2,8
59,9
70,4
72,8
74,1
77,1
76,3
10,8
7,5
64,3
67,4
68,4
71,7
71,1 20
2,8
45,3
20
53,5
10,1
7,1
5,1
2,7
20
39,3
20
24,5
27,3
30,9
31,1
33,9
10
10
2,4
2,1
3,6
2,1
2,8
4,4
4,1
1,5
1,8
1,9
1,8
1,9
18,4
20,2
23,3
24,5
28,1
1,6
0,9
1,4
1,3
1,4
1,2
1,2
1,3
1,7
1,7
1,7
1,7
0
0
0
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VI
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 VI 2015
2015
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych


Wykres 15. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż SP przed konsolidacją
mld PLN
118,9 120,0
120
107,2 1,2
1,2
90
90,1
95,8
1,2
80
100
39,9 41,8
0,8
70
76,8
0,6
31,3
21,1
80
18,2
60
62,1
3,3
12,9
3,6
50
60
12,5
40
36,9 39,7
35,9 39,4 39,4
40
4,8
1,8
66,1 68,2 69,5 72,4 71,3
30
1,6
4,6
5,1
2,7
2,8
55,5
10,1
7,1
40,7
20
20
19,1 21,3 25,1 26,0 29,0
10
6,2
6,7
6,8
5,9
5,8
5,3
5,2
5,2
5,7
5,2
5,3
5,7
0
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VI
2015
ZOZ
JST
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty

W dalszej części podrozdziału przedmiotem analizy jest zadłużenie innych niż SP jednostek
SFP przed konsolidacją.
14

II.4.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
Najwyższą dynamikę zadłużenia JST odnotowano w 2009 r. – wzrost zadłużenia o 40,3% przed
konsolidacją i 45,7% po konsolidacji. W kolejnych latach tempo wzrostu było stopniowo
ograniczane i od 2012 r. nie przekraczało 5%. W 2014 r. dynamika długu JST i ich związków
wyniosła 4,3% przed konsolidacją i 4,7% po konsolidacji.
Zadłużenie JST i ich związków systematycznie rosło, na koniec 2014 r. wyniosło 72,4 mld zł,
co oznaczało wzrost o 2,9 mld zł w porównaniu z końcem 2013 r. przy deficycie w wysokości 2,3
mld zł. W I półroczu 2015 r. odnotowano spadek długu JST łącznie o 1,2 mld zł (przy nadwyżce
budżetowej 10,4 mld zł). Podobna sytuacja miała miejsce w 2014 r. W I półroczu 2014 r. dług spadł
o 1,9 mld zł (przy nadwyżce budżetowej w wysokości 9,6 mld zł), aby w drugim półroczu wzrosnąć
o 4,8 mld zł. JST zaciągały zobowiązania przede wszystkim w ostatnim kwartale roku, co ma
związek z silną sezonowością ich wyników, choć w latach 2009-2011 istotny przyrost długu miał
również miejsce w II i III kwartale roku.
Wykres 16. Kwartalne zmiany oraz roczna dynamika długu JST i ich związków przed i po konsolidacji
mld PLN
Kwartalne zmiany długu
10,0
50%
9,0
9,8
45,7%
7,6
8,0
40,3%
39,0%
40%
7,0
6,0
36,2%
4,9
6,5
30%
5,0
4,1
4,1
4,0
3,1
3,3
17,7%
3,0
3,3
3,1
16,5%
21,0%
20%
2,4
3,0
2,2
19,2%
1,8
1,8
11,3% 11,7%
2,0
17,8%
0,9
1,1
1,4
6,1%
0,7
10%
11,7%
4,6%
4,7%
1,0
0,3
0,4
0,5
0,4
0,3
10,6% 11,3%
0,1
0,1
0,4
1,9%
0,0
3,7%
3,2%
4,3%
0%
1,9%
-1,0
-0,1
-0,4
-0,4
-0,2 -0,6
-0,3
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-0,7 -0,8
-0,7
-1,0
-0 ,5
-0,9
-0,4
-1,1
-
1,1
-1,1
-1,3 -0,9
-1,0
-2,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dynamika przed konsolidacją
Dynamika po konsolidacji

Od 1 stycznia 2014 r. obowiązuje indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia jednostek
samorządu terytorialnego, określony w art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych.
Według danych zawartych w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego w sprawie
wieloletnich prognoz finansowych, w 2014 r. indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia,
określonego w art. 243 ustawy o finansach publicznych, nie spełniały 64 jednostki, z tego: 47 gmin,
16 powiatów i jedno miasto na prawach powiatu.
Wykres 17. Struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w podziale na szczeble
100%
2,9% 4,2% 6,3%
7,7%
7,8% 8,0% 7,6% 7,8% 8,4% 9,0% 9,6%
90%
8,6%
10,1% 9,8%
10,0% 10,2% 10,0% 9,7% 9,9% 9,3% 8,8% 8,5% 8,2% 8,1%
80%
70% 49,8% 49,2%
60%
45,3% 43,5% 44,4% 46,5% 42,5% 42,7% 43,6% 44,7% 45,0% 45,7%
50%
40%
30%
20% 39,5% 38,1% 38,4% 38,5% 37,6% 36,3% 39,8% 39,5% 38,6% 37,3% 36,7% 36,3%
10%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VI
2015
Gminy
Miasta na prawach powiatu
Powiaty
Województwa

W łącznej kwocie zobowiązań wszystkich JST największą część stanowią zobowiązania miast
na prawach powiatu (45,0% w 2014 r. oraz 45,7% w I półroczu 2015 r.). Udział zobowiązań gmin
w latach 2004-2014 utrzymywał się w przedziale ok. 36-40% (na koniec 2014 r. udział wyniósł
36,7%, a na koniec I półrocza 2015 r. 36,3%). Udział zobowiązań województw i powiatów
15