Poselski projekt ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika

Uzasadnienie do projektu ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika

1. Funkcja RPP
Rzecznik Praw Podatnika (dalej: RPP) ma stać na straży praw podatnika. Dysproporcja
pomiędzy siłą działań organów skarbowych oraz Ministerstwa Finansów jako prawodawcy
(poprzez rozporządzenia bądź inicjatywę ustawodawczą) a możliwo ciami obrony
podatników wymaga stworzenia wyspecjalizowanej instytucji, która zapewni praworządno ć
w egzekwowaniu danin publicznych.
Dzięki ustawie wzmocniona zostaje pozycja podatnika względem organów podatkowych.
Podatnik, w my l Konstytucji RP, może zostać obciążony podatkiem tylko na podstawie
obowiązującego przepisu prawnego wyrażonego w ustawie. W praktyce, ochronie i
dochodzeniu tego uprawnienia służy wymiar sprawiedliwo ci, jednak z uwagi na
przewlekło ć procesów takie rozwiązanie powoduje, że to konstytucyjne uprawnienie jest
zbyt często iluzoryczne. Najgło niejszymi sprawami ostatnich lat obrazującymi tę sytuację są
orzeczenia w sprawie spółki JTT oraz Romana Kluski i spółki Optimus SA. Rzecznik
włączony w te postępowania na wczesnym etapie prawdopodobnie uchroniłby tych
podatników od bankructwa a Skarb Państwa od konieczno ci wypłacania odszkodowań
liczonych w dziesiątkach milionów złotych.
Ponadto działania rzecznika na etapie legislacji podatkowej uchroniłyby Skarb Państwa od
konieczno ci zwracania pobranych nielegalnie podatków. W tym miejscu tytułem przykładu
przywołać można sprawę nieprawidłowego poboru akcyzy od energii elektrycznej. System
poboru akcyzy, przez lata stosowany przez państwo polskie, został ostatecznie
zakwestionowany przez Komisję Europejską, a następnie przez Europejski Trybunał
Sprawiedliwo ci w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. (C-475/07), co z kolei naraziło budżet
państwa na ogromne straty finansowe w postaci odszkodowań do wypłaty podatnikom,
liczonych tym razem w miliardach złotych. Podobnej skali, negatywne finansowe
konsekwencje miało orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwo ci z dnia 22 grudnia
2008 r. w sprawie krakowskiej spółki Magoora sp. z o.o. (C-414/07). Orzekając w tej sprawie
ETS przekre lił od lat stosowane przez Polskę, niewła ciwe z punktu widzenia prawodawstwa
unijnego, ograniczenie w odliczaniu podatku VAT od samochodów osobowych. W tych
przypadkach zawiodła zupełnie samokontrola procesu legislacyjnego rządu w kontek cie
oceny zgodno ci rozwiązań z regulacjami Unii Europejskiej. Niezależny RPP
prawdopodobnie uchroniłby ustawodawcę od przyjęcia prawa, które po paru latach okazuje
się nielegalne.
Należy podkre lić, że wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, konsekwencje
niewła ciwego stosowania prawa podatkowego dla budżetu znacząco wzrosły. Obecnie nad
odpowiednim stosowaniem przepisów podatkowych (a nawet pozostawianiem tych przepisów
w porządku prawnym) czuwa nie tylko krajowy system ochrony praw (konstytucyjne i
ustawowe gwarancje praw obywateli oraz możliwo ć ochrony tych praw przed wymiarem
sprawiedliwo ci), ale również instytucje wspólnotowe: Komisja Europejska oraz Trybunał
Sprawiedliwo ci Unii Europejskiej. Tym bardziej ryzyko błędu w tym zakresie powinno być
14

eliminowane. Działalno ć RPP będzie stanowić remedium na analogiczne sytuacje w
przyszło ci.
W wyniku monitoringu prawa podatkowego oraz jego stosowania przez organy podatkowe,
RPP będzie identyfikował obiektywnie niejasne, budzące wątpliwo ci przepisy bądź praktykę
organów podatkowych i będzie działał na rzecz poprawy lub wyeliminowania niejasnych
przepisów z systemu.

2. Kompetencje RPP
Pierwszą grupą kompetencji Rzecznika Praw Podatnika są uprawnienia – wzorem Rzecznika
Praw Obywatelskich – służące do ochrony podatników w ich indywidualnych sprawach. RPP
działa z własnej inicjatywy – o ile poweźmie wiadomo ć wskazującą na naruszenie prawa
podatkowego albo zasad współżycia społecznego lub sprawiedliwo ci – bądź na wniosek
zainteresowanego podatnika. W toku sprawy, RPP ma trzy możliwo ci działania:
samodzielnie prowadzi postępowanie wyja niające, zgłasza sprawę do wła ciwego organu,
bądź wnioskuje do Sejmu o przekazanie sprawy do Najwyższej Izby Kontroli w celu
przeprowadzenia kontroli dla zbadania okre lonej sprawy.
Druga grupa uprawnień może zostać okre lona jako sprawozdawczo-badawcza i opiera się
głównie na sporządzeniu corocznego raportu referującego roczną działalno ć sprawowanego
przez siebie urzędu oraz opiniującą jako ć prawa podatkowego. Raport Rzecznika Praw
Podatnika jest dokumentem publicznym, co wzmacnia jego wymowę i czyni go przedmiotem
debaty.
Docelowo, projektowany urząd RPP miałby pozwolić na eliminację niekorzystnych – w
dłuższej perspektywie – dla budżetu państwa przepisów prawa oraz praktyk organów
administracji. Ukonstytuowany, dzięki powołaniu Rzecznika Praw Podatnika, system ochrony
budżetu państwa przed niekorzystnymi skutkami finansowymi w rezultacie przyjęcia
niewła ciwego stanowiska w sprawie podatkowej, opierałby się głównie na działalno ci RPP
polegającej na składaniu corocznych raportów przed parlamentem. Wspomniane
sprawozdanie z działalno ci RPP za ubiegły rok miałoby zawierać (na wzór zagranicznych
rzeczników praw podatnika):
• recenzję działalno ci administracji podatkowej, w tym opis uchybień w pracy organów
podatkowych, wraz z rekomendacją zmiany dotychczasowej praktyki,
• identyfikację nieprawidłowych przepisów podatkowych oraz rekomendację ich
eliminacji, bądź zastąpienia wła ciwymi.
Nie wszystkie problemy związane z jako cią prawa podatkowego znajdują swoje rozwiązanie
na poziomie ustawowym. Dlatego, Rzecznik Praw Podatkowych jest upoważniony do
wnioskowania do odpowiednich organów o zmianę praktyki administracyjnej w sprawie
podatkowej, je li prowadzi ona do naruszenia praw podatnika. Taka niewła ciwa praktyka
może polegać na błędach, omyłkach lub przeoczeniach organów podatkowych,
nieuzasadnionej zwłoce przy podejmowaniu czynno ci przez organy podatkowe,
niewyczerpującej lub wprowadzającej w błąd informacji udzielonej w dowolnej formie przez
15

organy podatkowe, zachowaniu personelu organów podatkowych. Rekomendacja RPP
mogłaby zostać wydana również w przedmiocie interpretacji przepisów prawa podatkowego,
o czym jest mowa poniżej. Ponadto, recenzując postępowanie administracji podatkowej RPP
może okre lić potencjalne szkody dla skarbu państwa w przypadku utrzymania
dotychczasowego stanowiska w sprawie podatkowej, które okazałoby się błędne. Te działania
powinny prowadzić do skrócenia czasu obowiązywania wątpliwych przepisów lub
interpretacji, tym samym Skarb Państwa nie będzie narażony na brnięcie w rozwiązania, które
po wielu latach procesów sądowych okazują się nielegalne.
Należy podkre lić, że instytucja tzw. interpretacji indywidualnych, która z założenia miała
doprowadzić do sytuacji, w której przepisy prawa podatkowego są interpretowane w sposób
jednolity tylko czę ciowo zdała egzamin. Nadal podatnicy spotykają się z sytuacjami, kiedy
niejasny przepis interpretowany jest przez Ministra Finansów na więcej niż jeden sposobów –
zależnie od tego, która upoważniona Izba Skarbowa wydała interpretację. Ponadto, zdarzają
się sytuacje, w których konkretny przepis podatkowy, co prawda jest jednolicie
interpretowany przez Ministra Finansów, ale z kolei w odmienny sposób interpretowany jest
przez sądy administracyjne. Instytucja Rzecznika Praw Podatnika byłaby pomocna w
wyja nianiu tego typu sytuacji – identyfikowaniu kolizji interpretacyjnych w pismach
Ministra Finansów oraz identyfikowaniu interpretacji prawa kwestionującego wykładnię
sądów (uznających rację podatnika) i w konsekwencji odmawiającej ogromnej rzeszy
podatników prawa potwierdzonego w jednym precedensowym orzeczeniu, pojedynczemu
podatnikowi. Temu służyć ma prawo do wystąpienia RPP z wnioskiem do Ministra Finansów
o wydanie ogólnej interpretacji przepisów podatkowych oraz możliwo ć sądowej weryfikacji
tego stanowiska, czego obecne regulacje o interpretacjach ogólnych nie przewidują.
Ostatecznym rodkiem, którym dysponuje Rzecznik Praw Podatnika jest wystąpienie z
wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów
prawnych w sprawach dotyczących prawa podatkowego. RPP swoje rekomendacje w tym
zakresie kierowałby do podmiotu, któremu Konstytucja RP nadała inicjatywę ustawodawczą.
Celem tej regulacji jest optymalizacja polskiego systemu podatkowego: wykluczenie z niego
niejasnych (zbyt kosztownych z punktu widzenia podatnika i skarbu państwa) przepisów,
które z wysokim prawdopodobieństwem mogą skutkować odpowiedzialno cią finansową
skarbu państwa oraz powodują po stronie podatników niepewno ć obrotu i w konsekwencji
zwiększają ryzyko prowadzenia działalno ci gospodarczej.
Warto zauważyć, że proces uproszczenia polskiego prawa podatkowego nie postępuje.
Rzecznik Praw Podatnika jako organ na bieżąco monitorujący jako ć prawa podatkowego i
jednocze nie znajdujący się poza systemem stosowania tego prawa – może stać się istotnym
czynnikiem mającym wpływ na przyspieszenie tego procesu.

3. Pozycja ustrojowa
Rzecznika powołuje Sejm za zgodą Senatu na wniosek Marszałka Sejmu albo grupy 35
posłów.
16

RPP jest organem kadencyjnym, który sprawuje urząd przez 5 lat, co najwyżej przez jedną
kadencję. Taka konstrukcja wpływa na niezależno ć jego pozycji i gwarantuje szeroką
swobodę działania. Jednocze nie, RPP podlega kontroli sejmowej i w przypadku naruszenia
postanowień ustawy może zostać odwołany przez Sejm przed upływem mandatu.
Rzecznik współpracuje z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Kompetencje Rzecznika nie
ograniczają kompetencji w tym zakresie przysługujących na podstawie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych aktów normatywnych Rzecznikowi Praw
Obywatelskich i Najwyższej Izbie Kontroli, co nie powoduje kolizji kompetencyjnych.

4. Skutki dla budżetu
Proponowana regulacja nie będzie miała wpływu na poziom dochodów budżetu państwa.
Koszty funkcjonowania biura RPP powinny nie przekraczać obecnych kosztów
funkcjonowania Rzecznika Praw Dziecka (około 7 mln złotych). W dłuższej perspektywie,
mając na uwadze rodki budżetowe zaoszczędzone dzięki działalno ci RPP, wydatki
poniesione przez państwo na utworzenie tego urzędu są niewielkie w porównaniu do
odszkodowań wypłacanych przez Skarb Państwa z tytułu nieprawnie pobranych podatków.

5. Zgodno ć z prawem UE
Proponowana regulacja jest zgodna z prawem UE.
17



Warszawa, 4 lipca 2012 r.

BAS–WAPEiM–1657/12

Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu RP


Opinia w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego
projektu ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Przemysław Wipler)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 poz. 32),
sporządza się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje ustanowienie Rzecznika Praw Podatnika,
zwanego dalej „Rzecznikiem”. Rzecznik ten, zgodnie z art. 3 ust. 1 projektu
ustawy, ma stać na straży praw podatników. W sprawach o ochronę praw
podatników Rzecznik ma badać, czy wskutek działania lub zaniechania organów
skarbowych nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i
sprawiedliwości społecznej (art. 3 ust. 3 projektu ustawy). Prawa, które chronić
ma Rzecznik, obejmują prawa wynikające z Konstytucji Rzeczpospolitej
Polskiej, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z
2005 Nr 8, poz. 60, ze zm.) oraz przepisów prawa podatkowego w rozumieniu
tej ustawy, dotyczące zasadności, sposobu, procedury, wymiaru i czasu
ponoszenia danin publicznych (art. 2 ust. 3 projektu ustawy). Podatnikiem, w
rozumieniu projektu ustawy, jest podatnik, płatnik, inkasent oraz każda osoba
odpowiedzialna za zobowiązania podatkowe, w tym następców prawnych,
podmioty przekształcone oraz osoby trzecie na podstawie ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.
(art. 2 ust. 1 projektu ustawy).
Projekt ustawy określa kompetencje Rzecznika (art. 10-22 projektu
ustawy), przy czym kompetencje te nie ograniczają kompetencji Rzecznika
Praw Obywatelskich oraz Najwyższej Izby Kontroli, przysługujących im na
podstawie Konstytucji RP i innych aktów normatywnych (art. 3 projekt ustawy).
Rzecznik w swojej działalności jest niezależny od innych organów
państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w
projektowanej ustawie (art. 6 projektu ustawy). Projekt ustawy określa również