Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym

– 25 –
Nowa definicja „poważnego wypadku” umożliwi pewną elastyczność w zakresie
kwalifikowania jako poważnego wypadku lub wypadku zdarzeń na przejazdach kolejowych
i z udziałem osób nieupoważnionych przebywających na obszarze kolejowym. W zależności
od okoliczności zdarzenia, PKBWK będzie mogła podjąć stosowne badanie lub nie.
Przykładowo śmiertelny wypadek na przejeździe kolejowym, gdy kierowca zignorował
wskazania urządzeń ostrzegających przed nadjeżdżającym pociągiem i wjechał na przejazd,
nie będzie musiało być badane przez PKBWK, gdyż nie było spowodowane zdarzeniem
mającym oczywisty wpływ na regulacje bezpieczeństwa kolei lub na zarządzanie
bezpieczeństwem. Niemniej jednak taki sam wypadek, w momencie, gdy urządzenia
zabezpieczające przejazd nie działały prawidłowo lub dróżnik nie zamknął przejazdu na czas,
powinno zostać zbadane przez PKWBK.
W ślad za zmianą definicji „poważnego wypadku”, w przepisach art. 28e ust. 1 ustawy
wprowadzony zostanie jednoznaczny zapis, że PKBWK prowadzi postępowanie po każdym
poważnym wypadku, zaś w art. 28m ust. 1 ograniczono zakres możliwego badania zdarzeń
przez komisje kolejowe wyłącznie do wypadków i incydentów, z wyłączeniem poważnych
wypadków, co pozwoli na uzyskanie pełnej zgodności polskich przepisów z dyrektywą
2004/49/WE.
2. Rozszerzenie uprawnień PKBWK o badanie zdarzeń na bocznicach kolejowych (art. 1 pkt
1, pkt 18 lit. b-d projektu)
Projekt ustawy przewiduje rozszerzenie zakresu kompetencji PKBWK o możliwość badania
zdarzeń, które mają miejsce na bocznicach kolejowych. Obecnie bocznice kolejowe są
całkowicie wyłączone z zakresu działania PKBWK oraz stosowania mechanizmów
notyfikacji i badania zdarzeń kolejowych, wynikających z przepisów prawnych. Niemniej
jednak nie jest to uzasadnione w kontekście faktu, że zdarzenia kolejowe, które zaistnieją na
bocznicach kolejowych, również mogą mieć późniejszy wpływ na bezpieczeństwo ruchu na
sieci kolejowej (np. wykolejenie wagonu na sieci kolejowej, który wcześniej już wykoleił się
w obrębie bocznicy).
Jednocześnie należy się spodziewać, że wraz z wdrożeniem do przepisów krajowych
dyrektywy 2012/34/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 listopada 2012 r.
w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343
z 14.12.2012 r., str. 32), przewidującej wydzielenie tzw. infrastruktury usługowej, wzrośnie
liczba eksploatowanych bocznic kolejowych, co sprawi, że coraz większa część ruchu
kolejowego odbywać się będzie poza siecią linii kolejowych zarządzanych przez zarządców
infrastruktury. Objęcie bocznic kolejowych analogicznymi rozwiązaniami, jakie funkcjonują
na głównej sieci kolejowej, przyczyni się do ujednolicenia zasad zbierania danych
o zdarzeniach kolejowych i uwzględnienia również zagrożeń, jakie wynikają z przewozów na
obszarze bocznic kolejowych.
Włączenie bocznic kolejowych do systemu badania wypadków kolejowych spowodowało
również konieczność rozszerzenia zakresu możliwych badań prowadzonych przez PKBWK.
Dotychczas PKBWK mogła badać zdarzenia zakwalifikowane jako poważne wypadki lub
– 26 –
spełniające kryteria, określone w art. 28e ust. 2 ustawy, które odnoszą się m.in. do
potencjalnego zaprzestania funkcjonowania podsystemów strukturalnych lub składników
interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei. W przypadku bocznic kolejowych
warunek ten nie będzie miał jednak zastosowania, gdyż nie wchodzą one w zakres
transeuropejskiego systemu kolei, nie mają tu również zastosowania pojęcia podsystemu
strukturalnego i składnika interoperacyjności. Z tego względu w projekcie zawarta została
propozycja nowego ust. 2a w art. 28e, który daje PKBWK prawo badania każdego zdarzenia,
o ile zaistniało ono w okolicznościach uzasadnionych podjęcie takiego badania, co otworzy
PKBWK drogę również do badania zdarzeń w obrębie bocznic kolejowych. Podejmując
decyzję o podjęciu postępowania w tym przypadku przewodniczący PKBWK również będzie
kierował się przesłankami określonymi w ust. 3.
W nowym ust. 3a zawarty został z kolei tygodniowy termin na podjęcie decyzji w sprawie
rozpoczęcia postępowania dotyczącego wypadku lub incydentu, spełniającego kryteria ust. 2,
przeniesiony z dotychczasowego ust. 3. Termin ten wynika z art. 21 ust. 3 dyrektywy
2004/49/WE i w związku z tym nie może zostać zniesiony w odniesieniu do zdarzeń
badanych na mocy art. 28e ust. 2 ustawy, gdyż taka konstrukcja wynika z przepisów
dyrektywy 2004/49/WE. Niemniej jednak intencją krajowego ustawodawcy jest, aby
w przypadku zdarzeń badanych z mocy art. 28e ust. 2a ustawy, które są poza zakresem
stosowania dyrektywy 2004/49/WE, PKBWK dysponowała możliwością podjęcia
postępowania w każdym momencie, gdy uzna to za stosowne.
3. Zasady funkcjonowania PKBWK (art. 1 pkt 16, 17, 19, 20 projektu)
Znaczne rozszerzenie kompetencji PKBWK w zakresie badania zdarzeń w systemie
kolejowym wymusza również odpowiednie dostosowanie uwarunkowań jej funkcjonowania,
z wykorzystaniem w tym zakresie dobrych praktyk wynikających z uregulowań prawnych
i doświadczeń dotyczących pracy innych komisji zajmujących się badaniem wypadków
w transporcie – Państwowej Komisji Badania Wypadków Lotniczych i Państwowej Komisji
Badania Wypadków Morskich.
Przede wszystkim projekt przewiduje usunięcie ograniczenia w zakresie liczby członków
stałych PKBWK i wprowadza instytucję drugiego zastępcy (nowe brzmienie art. 28a ust. 3).
Liczba członków stałych PKBWK będzie określana w zarządzeniu ministra właściwego ds.
transportu, wydawanego na podstawie zmodyfikowanego art. 28d ust. 4 ustawy.
Równocześnie w art. 28d ust. 1 modyfikacji poddany został przepis określający zasady
finansowania działalności PKBWK – jego brzmienie zostało ujednolicone z analogicznym
przepisem, dotyczącym funkcjonowania komisji morskiej.
Przedmiotowa zmiany są podyktowane koniecznością realizacji zaleceń podniesionych przez
Komisję Europejską, zgodnie z którymi PKWBK powinna mocniej zaangażować się
w realizację swojego podstawowego zadania, jakim jest dochodzenie przyczyn zdarzeń
kolejowych, co nie jest możliwe przy obecnym składzie osobowym PKBWK. Konieczność
zwiększenia liczby jej członków jest również niezbędna w kontekście wprowadzanych
w ustawie zmian dotyczących zakresu badanych przez nią zdarzeń.
– 27 –
Jednocześnie w związku z uwagą Komisji Europejskiej, dotyczącą braku zapewnienia
w polskich przepisach, że w skład krajowego organu dochodzeniowego wchodzi
przynajmniej jedna osoba mogąca prowadzić dochodzenie, zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy
2004/49/WE, w art. 28e ustawy dodany został ust. 3a precyzujący, że członkowie PKBWK są
uprawnieni do prowadzenia postępowań po poważnych wypadkach, o których mowa w art.
28e ust. 1 oraz wypadkach i incydentach, o których mowa w art. 28e ust. 2 i 2a.
W celu uporządkowania sytuacji prawnej w zakresie działalności PKBWK, w art. 28a
wprowadzany jest nowy ust. 13a, określający, że podejmuje ona rozstrzygnięcia w formie
uchwały. Dotychczas możliwość wydawania uchwał przez PKBWK była określona jedynie
w odniesieniu do przyjmowania raportów z postępowania. Dodatkowo, w ust. 17
doprecyzowano, że członek PKBWK nie może występować również w charakterze świadka
przed sądem lub innym organem, w zakresie spraw prowadzonych przez Komisję.
Jednocześnie w art. 28f wprowadzany jest nowy przepis, wskazujący, że postępowania
prowadzone przez PKBWK są prowadzone niezależnie od prowadzonych w tym samym
czasie postępowań karnych lub innych postępowań mających na celu ustalenie winy lub
odpowiedzialności, a ich prowadzenie nie może uniemożliwiać lub opóźniać postępowania
PKBWK. Analogiczny przepis istnieje obecnie w odniesieniu do Państwowej Komisji
Badania Wypadków Morskich. Dodatkowo, w celu zachowania czytelności przepisów
ustawy, norma określająca, że postępowania prowadzone przez PKBWK nie obejmują
ustalania winy lub odpowiedzialności, jest przenoszona z ust. 2 do nowego ust. 2a.
Istotne zmiany dotyczące uprawnień członków PKBWK są wprowadzane w art. 28h.
Dotychczasowy katalog uprawnień został rozszerzony w celu eliminacji ewentualnych
wątpliwości i skonstruowany w analogiczny sposób, jak uprawnienia komisji lotniczej
i morskiej, z zachowaniem jednak również dotychczasowych uprawnień charakterystycznych
dla PKBWK. Dodatkowo, projekt przewiduje również umożliwienie ekspertom biorącym
udział w postępowaniu korzystanie z uprawnień właściwych dla członków PKBWK, na
podstawie upoważnienia udzielonego przez przewodniczącego.
Do ustawy wprowadzane są również nowe uregulowania dotyczące zapewnienia poufności
dokumentów uzyskanych w ramach prowadzonego badania, wzorowane na przepisach
dotyczących komisji morskiej. Zgodnie z projektowanymi przepisami PKBWK nie będzie
mogła udostępnić dokumentów z badania żadnym organom procesowym w postępowaniu
karnym, ani innym organom prowadzącym postępowanie mające na celu ustalenie
odpowiedzialności ani winy. Udostępnienie dokumentów będzie możliwe jedynie na
podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, jeśli uzna on, że ujawnienie tych
informacji jest uzasadnione nadrzędnym interesem społecznym.
4. Pomoc techniczna dla krajowej władzy bezpieczeństwa (art. 1 pkt 3 lit. c projektu)
Artykuł 17 ust. 1 dyrektywy 2004/49/WE nadaje krajowej władzy bezpieczeństwa
uprawnienie do żądania pomocy technicznej od zarządcy infrastruktury i przedsiębiorców
kolejowych lub innych kwalifikowanych podmiotów, jeśli chodzi o wykonywanie jej zadań.
– 28 –
Możliwość żądania pomocy technicznej przez Prezesa UTK nie jest obecnie uwzględniona
w przepisach ustawy. Mając powyższe na uwadze w niniejszym projekcie, do katalogu zadań
Prezesa UTK, określonego w art. 13, wprowadzono przepis ust. 7g, zgodnie z którym Prezes
UTK będzie uprawniony do żądania pomocy technicznej w zakresie zadań określonych w ust.
1a i 2. Do udzielenia przedmiotowej pomocy, oprócz przewoźników kolejowych i zarządców
infrastruktury, zobowiązane zostały również, jako „inne kwalifikowane podmioty”, o których
mowa w dyrektywie, następujące kategorie podmiotów funkcjonujących w sektorze
kolejowym:
1) notyfikowane jednostki certyfikujące,
2) notyfikowane jednostki kontrolujące,
3) notyfikowane laboratoria,
4) podmioty uprawnione do przeprowadzania badań niezbędnych do dopuszczenia do
eksploatacji pojazdów kolejowych niezgodnych z TSI oraz
5) jednostki organizacyjne wykonujące badania techniczne konieczne do uzyskania
świadectw dopuszczenia do eksploatacji typu, a także stwierdzenia zgodności z typem
oraz wydawania certyfikatów zgodności typu i certyfikatów zgodności z typem.
Zarówno wybór kategorii podmiotów objętych omawianym obowiązkiem, jak i wskazanie
zakresu zadań Prezesa UTK, w odniesieniu do których nadana została możliwość żądania
pomocy technicznej, zdeterminowana została z jednej strony katalogiem zadań krajowej
władzy bezpieczeństwa, określonym w art. 16 dyrektywy 2004/49/WE, a z drugiej użytym
w dyrektywie określeniem „pomocy technicznej”. Intencją legislatora europejskiego było
nałożenie na podmioty obowiązku dostarczania pomocy w zakresie spraw wymagającego
wysokiego poziomu specjalistycznej wiedzy technicznej, która może nie być dostępna wśród
pracowników krajowej władzy bezpieczeństwa, lub wykorzystania specjalistycznego sprzętu.
5. Ważność certyfikatów bezpieczeństwa (art. 1 pkt 4 projektu)
W swojej uzasadnionej opinii Komisja Europejska zwróciła również uwagę na kwestię braku
w ustawie przepisów będących transpozycją art. 10 ust. 3 akapit drugi dyrektywy
2004/49/WE, zgodnie z którym certyfikat bezpieczeństwa w części potwierdzającej
akceptację systemu zarządzania bezpieczeństwem przewoźnika kolejowego (tzw. część A
certyfikatu bezpieczeństwa), wydany w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej,
zachowuje ważność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla takiej samej działalności
w transporcie kolejowym. Mając powyższe na uwadze zaproponowano dodanie nowego ust.
2a w art. 18b ustawy, precyzującego w sposób jednoznaczny powyższą kwestię.
6. Informowanie PKBWK o zdarzeniach (art. 1 pkt 17, 27 projektu)
Na mocy art. 21 ust. 3 dyrektywy 2004/49/WE krajowa władz bezpieczeństwa jest
zobowiązana, w odpowiednich przypadkach, do zgłaszania wypadków i incydentów,
o których mowa w art. 19, organowi dochodzeniowemu. Na tej podstawie organ
– 29 –
dochodzeniowy powinien mieć możliwość zareagowania na takie raporty i poczynienia
niezbędnych przedsięwzięć w celu rozpoczęcia dochodzenia nie później niż jeden tydzień po
otrzymaniu raportu dotyczącego wypadku lub incydentu.
Przywołany powyżej art. 19 w ust. 2 stanowi, że, oprócz poważnych wypadków, organ
dochodzeniowy może badać te wypadki i incydenty, które w nieznacznie zmienionych
warunkach mogłyby prowadzić do poważnych wypadków, obejmujących zaprzestanie
funkcjonowania podsystemów strukturalnych lub składników interoperacyjności
transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości czy kolei konwencjonalnej. Artykuł ten
określa również kryteria, na mocy których organ dochodzeniowy podejmuje decyzję odnośnie
podjęcia dochodzenia, wśród których są również wnioski zgłoszone przez krajową władzę
bezpieczeństwa.
Mając powyższe na uwadze w projekcie zaproponowano nowe brzmienie art. 28g, w którym
w ust. 1 dotychczasowe zobowiązanie zarządców infrastruktury i przewoźników kolejowych
do informowania o zdarzeniach zostało rozszerzone o Prezesa UTK. Dodatkowo katalog
podmiotów objętych tym obowiązkiem uzupełniono o użytkowników bocznic kolejowych, co
bezpośrednio wynika z opisanych wcześniej zmian dotyczących włączenia bocznic
kolejowych w system nadzoru i badania zdarzeń kolejowych. W ślad za ww. zmianami
dokonano również stosownych zmian w art. 66 ust. 1 w zakresie określającym kary za brak
zgłoszenia zaistnienia zdarzenia kolejowego. Dotychczasowy przepis lit. c i d w pkt 2 został
przeniesiony do pkt 3, celem włączenia w jego zakres również użytkowników bocznic
kolejowych, oraz uzupełniony o wypadki i utrudnianie pracy komisji kolejowej.
W art. 28g dodano również nowy ust. 2, zgodnie z którym Prezes UTK jest zobowiązany do
informowania Komisji o wypadkach i incydentach, o których mowa w art. 28e ust. 2, które
w jego ocenie spełniają określone tam kryteria. Przepisy te mają za zadanie zapewnić
analogiczny, jak w przepisach europejskich mechanizm, w myśl którego Prezes UTK byłby
zobligowany do poinformowania PKBWK o zdarzeniu, które w jego ocenie powinno zostać
poddane badaniu przez Komisję i spełnia kryteria określone w art. 28e ust. 2 ustawy.
Następnie PKBWK, kierując się kryteriami określonymi w art. 28e ust. 3 ustawy, podejmuje
decyzję o rozpoczęciu lub nie postępowania w sprawie zdarzenia będącego przedmiotem
powiadomienia w terminie tygodnia do poinformowania o jego zaistnieniu.
7. Postępowanie z zaleceniami PKBWK (art. 1 pkt 19 projektu)
W związku z uwagami Komisji Europejskiej zawartymi w skierowanej do Rzeczypospolitej
Polskiej uzasadnionej opinii, w projekcie zawarto również szereg zmian w zakresie systemu
postępowania z zaleceniami po dochodzeniach powypadkowych, wydanymi przez
Przewodniczącego PKBWK. Komisja Europejska zwróciła uwagę, że przepisy art. 28l ust. 4
ustawy wskazują, że raport końcowy z dochodzenia powypadkowego, zawierający zalecenia
w zakresie bezpieczeństwa, jest przekazywany Agencji na jej wniosek, co stoi w sprzeczności
z art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/49/WE, zgodnie z którym każdy organ dochodzeniowy jest
obligatoryjnie zobligowany do przekazania Europejskiej Agencji Kolejowej raportu
końcowego z dochodzenia powypadkowego oraz raportu rocznego z prac w poprzednim roku.