Rządowy projekt ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo działalności gospodarczej

Aktualnie organizacje przedsiębiorców uczestniczą w postępowaniach
administracyjnych na podstawie art. 31 k.p.a., który to przepis przewiduje udział
organizacji w postępowaniu w sytuacji, gdy jest to uzasadnione ze względu na
interes społeczny. Propozycja zmierza do rozszerzenia możliwości działania
organizacji o sytuacje, gdy udział takiej organizacji w postępowaniu będzie
uzasadniony interesem konkretnego jej członka.
Analogiczne zmiany zaproponowano w art. 133a § 1–1b ustawy z 27 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowa (art. 32 projektu).
b) Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych
Sankcje administracyjne w polskim prawie administracyjnym bardzo często
przybierają formę kary finansowej. Administracyjne kary pieniężne swoją
wysokością nierzadko wielokrotnie przewyższają grzywny wymierzane za
popełnienie wykroczenia bądź przestępstwa, stanowiąc tym samym istotną
dolegliwość finansową. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł
ogólnych określających zasady ich nakładania, co skutkuje znaczącym
zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w
zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności
administracyjnej (wyłączenie odpowiedzialności, odstąpienie od ukarania,
przedawnienie), często nieuzasadnionym ze względu na przedmiot i specyfikę
danej regulacji. Ponadto niejednokrotnie nakładanie tych kar cechuje automatyzm
oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności popełnienia naruszenia.
Mając na uwadze, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
standardy ochrony praw człowieka w wszelkich postępowaniach sanacyjnych
powinny odpowiadać gwarancjom wynikającym z art. 6 Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem
nr 2, zwanej dalej „Konwencją”, oznacza to, że gwarancje z art. 6 Konwencji
mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach quasi-karnych, także takich,
które na gruncie prawa krajowego są uznawane za postępowania administracyjne.
Postępowanie przed organami administracji, które może być zakończone

3) Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.
4) Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.
2

nałożeniem poważnej kary, powinno, co do zasady, spełniać wszystkie standardy
procesowe przewidziane w art. 6 Konwencji dla postępowań, w których
rozstrzygane są przesłanki odpowiedzialności. Także w orzecznictwie Sądu
Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność
uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o art. 6 Konwencji, w
zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W związku z tym uzasadnione jest sformułowanie zasad nakładania
administracyjnych kar pieniężnych. Dzięki temu zapewnione zostaną jednolite
standardy traktowania jednostek oraz zagwarantowane zostanie wymierzanie kar
racjonalnych i adekwatnych do popełnionego naruszenia.
Określenie „uniwersalnego” katalogu dyrektyw wymiaru kary przyczyni się do
stworzenia jasnych i czytelnych kryteriów przy ustalaniu przez organ administracji
publicznej wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a jednocześnie ułatwi
sądom administracyjnym kontrolę prawidłowości rozstrzygnięć organów w tym
przedmiocie. Takie unormowanie będzie pomocne w szczególności w przypadkach,
gdy ustawodawca nie sformułował dyrektyw wymiaru kary, jednocześnie
pozostawiając organowi administracji publicznej znaczną swobodę decyzyjną.
Należy zauważyć, że brak przesłanek wymiaru sankcji sprawia trudność nie tylko
organom administracji publicznej, ale również sądom. Brak jednolitych zasad
wymiaru kary sprawia, że sądy pozbawione są właściwych narzędzi, aby dokonać
prawidłowej oceny wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Wówczas jedynym
rozwiązaniem pozostaje odwołanie się do zasad ogólnych, reguł postępowania
administracyjnego oraz celu ustawy, w której ustanowiono normę zawierającą
sankcję. Brak wypracowanych zasad, które powinny być uwzględniane przez organ
przy nakładaniu kary, powoduje, że – w szczególności wśród przedsiębiorców –
wzrasta liczba skarg do sądów administracyjnych na rozstrzygnięcia w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej.

5) Zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt I PIP 9/92, OSNCP
1992/12/210, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II
OSK 2377/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
3

W związku z powyższym w projekcie ustawy przewidziano wprowadzenie do
k.p.a. odrębnego działu, którego przepisy będą określały zasady nakładania
administracyjnych kar pieniężnych, tj. regulacji dotyczących dyrektyw wymiaru
kary, w tym pozbawienia niesłusznych korzyści za pomocą sankcji finansowej,
odstąpienia od wymierzenia kary, przedawnienia nałożenia i ściągalności kary,
odroczenia, rozłożenia na raty i umorzenia administracyjnych kar pieniężnych.
Projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w
przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma
pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali).
Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar pieniężnych będą przepisami
ogólnymi.
i.
Dyrektywy wymiaru administracyjnych kar pieniężnych
Przez administracyjne kary pieniężne należy rozumieć te sankcje finansowe, przy
wymierzaniu których organ dysponuje pewnym zakresem uznania. Propozycja będzie
dotyczyła tylko kar pieniężnych sensu stricte. Inne opłaty administracyjne związane z
naruszeniem przepisów, jak np. opłaty dodatkowe i podwyższone, są opłatami stałymi,
a zatem ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek swobody ustalania ich wysokości.
Tego typu opłaty nie będą podlegały nowym regulacjom k.p.a.
Proponuje się wprowadzić następujące dyrektywy wymiaru administracyjnej kary
pieniężnej:
a) wagę, okoliczności oraz czas trwania naruszenia obowiązków,
b) częstotliwość naruszeń obowiązków w przeszłości,
c) stopień przyczynienia się podmiotu, wobec którego ma być nałożona kara, do
powstania naruszenia,
d) wysokość osiągniętej korzyści (o ile została uzyskana),
e) warunki osobiste podmiotu, na który jest nakładana kara, jeśli kara jest nakładana na
osobę fizyczną.
Przewiduje się, że organ administracji publicznej wymierzający administracyjną karę
pieniężną powinien brać pod uwagę ww. dyrektywy, ustalając wysokość tej kary

6) Także Rzecznik Praw Obywatelskich postuluje wprowadzenie ww. propozycji w k.p.a. (zob. pismo
RPO z dnia 29 stycznia 2013 r., znak: RPO-722886-V/2013/PM, (http://www.sprawy-
generalne.brpo.gov.pl/pdf/2013/01/722886/1698149.pdf).
4

zawsze wtedy, gdy działa w ramach uznania administracyjnego (tj. gdy wysokość kary
nie ma charakteru sztywnego).
Odnosząc się do dyrektywy uwzględniania przy wymiarze kary „warunków osobistych”
podmiotu, na który jest nakładana kara, zauważyć należy, że zgodnie z poglądami
doktryny na warunki osobiste składają się warunki: materialne, mieszkalne, socjalne,
zatrudnienie, stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki, a także stan
konfliktów i zatargów oraz poziom integracji ze środowiskiem). Warunki osobiste z
natury rzeczy mogą odnosić się do osób fizycznych. Brak jest przy tym podstaw, aby
wyłączyć stosowanie tej dyrektywy również do osób fizycznych prowadzących
działalność gospodarczą, choć należy przypuszczać, że dyrektywa ta będzie brana pod
uwagę jedynie wyjątkowo.
Pojęcie „warunki osobiste” jest znane m.in. prawu karnemu. Rozumienie tego pojęcia
powinno być takie samo także na gruncie odpowiedzialności administracyjnej,
skutkującej nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.
Wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogą wpływać
łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność ukaranego.
Z oczywistych względów przesłanka określona w lit. e, tj. wysokość osiągniętej
korzyści, będzie mogła być brana pod uwagę tylko w przypadkach, gdy samo
stwierdzenie naruszenia jest uzależnione od osiągnięcia korzyści przez podmiot
podlegający ukaraniu.
ii.
Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie
pouczenia
W projekcie przewidziano następujące przesłanki odstąpienia od nałożenia
administracyjnej kary pieniężnej:
1)
waga naruszenia obowiązku jest znikoma, a podmiot naruszający przepisy
zaprzestał naruszeń lub zrealizował obowiązek lub

7) Por. K. Buchała [w:] K. Buchała, A. Zoll, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Kraków 1998, teza
32 do art. 53, s. 397–398; J. Wojciechowska [w:] E. Bieńkowska, B. Kunicka-Michalska, G. Rejman,
J. Wojciechowska, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Warszawa 1999, s. 924.
5

2)
waga naruszenia obowiązku jest znikoma, a podmiot naruszający przepisy nie miał
wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i
okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
3)
podmiot został uprzednio ukarany za to samo naruszenie przez inny uprawniony
organ administracji publicznej, lub
4)
wystąpiła siła wyższa lub zaszła okoliczność wymagająca w szczególności
ochrony życia lub zdrowia, ochrony interesu społecznego, ochrony mienia w
znacznych rozmiarach, ochrony lub ważnego interesu publicznego.
W przypadku odstąpienia od wymierzenia kary organ administracji publicznej udzieli
pouczenia. Odstąpienie od wymierzenia kary, o którym mowa w zdaniu poprzednim,
będzie fakultatywne i będzie pozostawione uznaniu organu.
Przesłanka odstąpienia od nałożenia kary, w przypadku gdy organ administracji
publicznej ukarał już uprzednio osobę, która dopuściła się naruszenia, nawiązuje do
Zasady 3.1 Rekomendacji R(91)1 Komitetu Rady Ministrów w sprawie sankcji
administracyjnych z dnia 13 lutego 1991 r. przyjętej na forum Rady Europy.
Odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej wobec podmiotów
prowadzących działalność będzie stanowić pomoc de minimis albo de minimis w
rolnictwie lub rybołówstwie, udzielaną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności
tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Przy obliczaniu
pomocy de minimis przyjmuje się najniższą stawkę administracyjnej kary pieniężnej
przyjętą dla danego naruszenia.
iii. Terminy przedawnienia
Proponuje się określenie terminów przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (5 lat od
naruszenia przepisów albo od wystąpienia skutków naruszenia) i ściągalności kary
pieniężnej (5 lat, licząc od dnia, w którym kara powinna zostać uiszczona).
Uregulowane zostaną także reguły zawieszenia i przerwania zawieszenia nałożenia i
ściągalności kary pieniężnej.
Jeżeli przepisy odrębne (szczegółowe) przewidują inne terminy, przepisy k.p.a. nie będą
miały zastosowania.
 Przerwanie i zawieszenie terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej
6