Rządowy projekt ustawy - Prawo działalności gospodarczej

7) Art. 9. Zasada „domniemania uczciwości przedsiębiorcy” (rozstrzygania
wątpliwości faktycznych na korzyść strony)
W myśl projektowanego art. 9 PDG nakazuje się organowi administracji publicznej
przyjąć, że wątpliwości faktyczne, których nie dało się usunąć w toku
postępowania, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego, rozstrzyga się na korzyść przedsiębiorcy.
Zasada nie będzie miała zastosowania, w przypadkach gdy przepisy odrębne
określają obowiązek ciążący na przedsiębiorcy w zakresie prowadzenia,
sporządzania i przechowywania dokumentów lub wprost i w określonym zakresie
wymagają od przedsiębiorcy wykazania określonych faktów.
Ponadto zasada będzie wyłączona w przypadku postępowań, w których występuje
więcej niż jedna strona o spornych interesach lub wynik postępowania wpływa na
interesy osób trzecich.
Powyższa zasada została sformułowana na wzór zasady in dubio pro reo i znajdzie
zastosowanie, w przypadku gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych
dowodów, w dalszym ciągu istnieć będą niejasności lub wątpliwości dotyczące
oceny stanu faktycznego. W takiej sytuacji niedające się usunąć wątpliwości –
natury faktycznej – rozstrzygane będą na korzyść przedsiębiorcy.
Podobnie jak zasada przyjaznej interpretacji przepisów, zasada ta będzie miała
szczególną doniosłość w postępowaniach, w których na przedsiębiorcę ma być
nałożony obowiązek, odebrane uprawnienie lub nałożona kara (zob. wyżej).
Niektóre przepisy ustanawiają szczególnie zaostrzone, ściśle sformalizowane
reżimy dowodowe albo przewidują rozwiązania dostosowane do charakteru
regulowanego obszaru, które mogą inaczej kształtować kwestię dowodów w
postępowaniu, w szczególności zaostrzając standard dowodu. Takich
szczególnych rozwiązań, zwłaszcza wywiedzionych z prawa unijnego i
podatkowego, propozycje PDG nie naruszają.
Zasada nie będzie stosowana w tych sytuacjach, gdy przedsiębiorca ma do
spełnienia określone, wymagane prawem wymogi, bez których organ nie może
wydać pozytywnej decyzji. W tej sytuacji przedsiębiorca, tak jak w obecnym stanie

21 Zob. np. ustawa z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. Nr 107, poz. 679,
z późn. zm.) w zakresie zewnętrznych działań korygujących (FSCA) lub ustawa z dnia 27 kwietnia
2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), które przewiduje w
art. 6 ust. 2 tzw. zasadę przezorności.
14

prawnym, będzie musiał te przesłanki spełnić. Wyjątek od powyższego będą mogły
stanowić jedynie przypadki, gdy obowiązek, jaki spoczywa na przedsiębiorcy, nie
jest obiektywnie możliwy do wykonaniaakże w przypadku siły wyższej.
8) Art. 10. Zasada proporcjonalności
Zasada proporcjonalności przewiduje, że organ administracji publicznej podejmuje
jedynie takie działania, które prowadzą bezpośrednio do celu, którym służą te
działania (są odpowiednie), niezbędne i które są współmierne do obranego celu, w
szczególności przez rozsądne wyważenie słusznego interesu prywatnego i interesu
publicznego. Dodatkowo organ administracji publicznej,
zobowiązując
przedsiębiorcę do dokonania określonych czynności, ogranicza je do niezbędnego
minimum.
Kierując się dorobkiem judykatury polskiej i europejskiej, uznano za zasadne
skodyfikowanie tzw. zasady proporcjonalności, której celem jest zobowiązanie
władz do dobierania odpowiednich środków (decyzji i innych działań, także
faktycznych), które są niezbędne do osiągnięcia celu i są współmierne w stosunku
do tego celu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności konsekwencje działań
administracji powinny być adekwatne do celu działań, a tym samym nie mogą być
nadmiernie uciążliwe. Immanentnym elementem zasady proporcjonalności jest
także nakaz podejmowania tylko takich działań, które faktycznie prowadzą do
osiągnięcia celu, a więc ograniczenie swobody uznania organu administracji
publicznej co do doboru środków.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93
stwierdzono, że „w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno
pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. […]
Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące
postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu
indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne.”.
Z powyższego wynika, że realizacja interesu społecznego nie może prowadzić do
nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Zasada
proporcjonalności w PDG ma na celu wzmocnienie rozumowania, które już jest

22 Por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1988 r., sygn. akt III SA 964/87 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
23 Zob. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., I OSK 249/09, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 2, poz. 39.
15

stosowane w orzecznictwie sądowym, ale musi zostać zaakceptowane i
uwzględniane w większym stopniu w praktyce administracyjnej.
Organy administracji publicznej powinny podejmować działania, gdy nakłady są
współmierne do osiąganego efektu. Stąd w ramach prowadzonych działań powinny,
kierując się pragmatyzmem, powstrzymywać się od działań, których efekty dla
interesu publicznego i praworządności będą niewielkie. Takie postępowanie organu
nie może ograniczać praw podmiotu ani prowadzić do nałożenia na niego
obowiązku.
Zasada proporcjonalności została wprost wyrażona w art. 6 Europejskiego
Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej.
9) Art. 11. Zasada uprawnionych oczekiwań
W projekcie znalazła się zasada uprawnionych oczekiwań. O uprawnionych
oczekiwaniach można mówić, jeżeli dotyczą działań zgodnych z prawem, a organ
administracji publicznej – działając w granicach prawa – będzie stosował się do
utrwalonej praktyki i działań organu w zakresie rozstrzygnięcia sprawy. Od
przedmiotowej zasady organ będzie mógł odstąpić jedynie w przypadku, gdy
będzie to uzasadnione ważnymi powodami.
Przewidywalność działań władzy publicznej i jej poszanowanie dla jednostki
stanowi jedno z podstawowych kryteriów oceny, na ile władza jest przyjazna
jednostce. Przedsiębiorca występuje do organu z reguły w sprawach wiążących się
z nakładami inwestycyjnymi lub wymagającymi uprzedniego zaangażowania
istotnych zasobów, w tym czasu. W związku z tym ma prawo układać swoje
interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie
naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji, zwłaszcza skutki, których
nie mógłby przewidzieć w chwili ich podejmowania. Racjonalne planowanie
działalności gospodarczej wymaga zatem od organów administracji publicznej
respektowania zasady uprawnionych oczekiwań.

24 Por. Kierunkowe założenia nowej ordynacji podatkowej przygotowane przez Komisję Kodyfikacyjną
Ogólnego Prawa Podatkowego, Warszawa 11 marca 2015 r., str. 22.
25 Artykuł 6 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej – Zasada proporcjonalności.
1. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną proporcjonalne
do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub
nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu
prowadzonych działań.
2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na sprawiedliwe wyważanie praw osób
prywatnych i ogólnego interesu publicznego.
16

Granicą uprawnionych oczekiwań jest zgodność z prawem działania organu, w tym
rozstrzygnięć administracyjnych. Oczekiwanie załatwienia sprawy z naruszeniem
przepisów prawa nie podlega ochronie. Zasada uprawnionych oczekiwań jest zatem
konsekwencją zasady legalizmu (praworządności) i nie narusza jej centralnego
miejsca wśród zasad działania władz publicznych. Zasada uprawnionych
oczekiwań stanowić będzie legislacyjny wyraz i konkretyzację zasady pogłębienia
zaufania (art. 8 k.p.a.). Wskazać w tym miejscu należy także na stanowisko
Trybunału Konstytucyjnegoktóry stwierdził, iż: „[j]ednym z rudymentów zasady
zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem to, że
obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to
zostało ustalone przez sądy, (...) albo znajduje wyraz w jednolicie ustabilizowanym
stanowisku judykatury”. Pogląd ten można w pełni przenieść na grunt działalności
administracji publicznej, która dostrzegając potrzebę zmiany zajętego wcześniej
stanowiska w odniesieniu do tej samej strony postępowania, decyzję taką powinna
podejmować ze szczególną rozwagą, jedynie w sytuacjach niewątpliwych i
niewynikających wyłącznie z możliwości dokonywania różnorakiej wykładni
niejasnych przepisów prawa. Ponadto zasada uprawnionych oczekiwań powinna się
przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie
wszystkich aspektów sprawy, lecz także w działaniu na korzyść strony, przeciwko
naruszaniu jej interesów. Działania organów administracji powinny bowiem
prowadzić stronę do przekonania, iż odpowiadają one prawu.
Zasada uprawnionych oczekiwań wywodzi się również z ugruntowanej w prawie
UE zasady pewności prawa i zakłada, że stosowanie prawa w konkretnych
sytuacjach musi być przewidywalne. Zasada uprawnionych oczekiwań jest jedną z
podstawowych zasad prawa publicznego w państwach anglosaskich, Niemczech i
HolandiiNa forum europejskim zasada uprawnionych oczekiwań została
wyrażona m.in. w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej.
Przepis art. 10 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przewiduje

26 Np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92, OSP 1993/7/142, lub
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa
792/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
27 Np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK 1999,
nr 3, poz. 40.
28 Zob. np. Daphne Barak-Erez, The Doctrine of Legitimate Expectations and the Distinction between
the Reliance and Expectation Interests, European Public Law, Volume 11, Issue 4, 2005, s. 583.
29 Gio ten Berge; Rob Widdershove, Netherlands reports to the fifteenth international congress of
comparative law (1998), s. 421, http://dspace.library.uu.nl/handle/1874/43885.
17

obowiązek administracji do poszanowania uzasadnionych i słusznych oczekiwań
jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w
przeszłości. W odniesieniu do sfery uznania administracyjnego, zasada
uprawnionych oczekiwań została wprost zawarta w Rekomendacji nr R(80)
Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych
kompetencji administracji przyjętej 11 marca 1980 r.
Zasada zyskuje szczególne znaczenie w sferze uznania administracyjnego oraz w
zakresie spraw, w których organ zajął stanowisko, np. przyjmując wytyczne lub
ogłaszając interpretacje praw, czy w innych wypowiedziach o charakterze tzw.
miękkiego prawa. W sferze uznania administracyjnego ryzyko rozbieżności w
praktyce administracyjnej jest największe. Z kolei wytyczne i inne akty tzw.
miękkiego prawa kreują uzasadnione, rozsądne oczekiwanie, że organy będą się do
nich stosowały.
10) Art. 12. Zasada uczciwej konkurencji oraz poszanowania dobrych obyczajów i
słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów
Proponowano sformułowanie normy wskazującej, że przedsiębiorca wykonuje
działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych
obyczajów oraz słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów.
Konkurencja stwarza przedsiębiorcom możliwość rywalizowania o rynek zbytu
według takich samych reguł. Przewidziana w art. 17 SDG zasada uczciwej
konkurencji kreuje model pozytywnego zachowania przedsiębiorcy w obrocie
gospodarczym, rolą państwa natomiast jest stworzenie warunków dla skutecznej
ochrony i rozwoju konkurencji przez przeciwdziałanie praktykom naruszającym
konkurencję. Powyższa zasada została rozszerzona o wymóg uwzględniania także
słusznych interesów innych przedsiębiorców i kontrahentów.
Nowoczesne prawo musi być na tyle pojemne, aby mogło być bez przeszkód
stosowane wobec coraz to nowych zjawisk. Klauzule generalne są odpowiednim
sposobem regulowania wielu stosunków społecznych, w tym gospodarczych.
Dlatego też w PDG silniej zaakcentowano zasadę poszanowania dobrych
obyczajów. Skoro ustawodawca uznaje, że domniemywa się uczciwość

30 Art. 10 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej: Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne
oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości.
31 Zob. zasadę II.6 ( https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=678043).
18