Przedłożony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach

U Z A S A D N I E N I E


Projektowana zmiana ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o
zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297, z późn. zm.) ma na celu wprowadzenie
regulacji, które przy poszanowaniu gwarantowanej w art. 57 Konstytucji
wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich,
służyć mają zapewnieniu wolności i praw innych osób oraz istotnych wartości
konstytucyjnych. Ustawa określająca zasady korzystania z zagwarantowanej
w Konstytucji i aktach prawa międzynarodowego wolności zgromadzeń
uchwalona została w okresie przemian ustrojowych, których ważną część
stanowiło ustawodawstwo tworzące ramy dla korzystania z podstawowych
wolności i praw. Przyjęte ponad 20 lat temu regulacje wymagają dostosowania
do zaistniałych nowych zjawisk społecznych, nieznanych prawodawcy w
okresie tworzenia prawa o zgromadzeniach. Istotą dostosowania, przy pełnym
poszanowaniu wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i
uczestniczenia w nich, powinno być wprowadzenie unormowań, które służyć
będą poszanowaniu wolności zgromadzeń urzeczywistnianej przez inne osoby
(możliwość ochrony tej wolności przez organy władzy publicznej w przypadku
jej zagrożenia przez kontrmanifestację), a także ochronie zdrowia albo mienia.
Ustrojodawca gwarantując wolność organizowania pokojowych
zgromadzeń (art. 57 Konstytucji zdanie pierwsze) jednoznacznie dopuszcza
możliwość jej ograniczenia w drodze ustawy (art. 57 zdanie drugie). Wolność
zgromadzeń może być ograniczona na zasadach określonych w art. 31 ust. 3
Konstytucji, który stanowi, że ograniczenie takie może zostać wprowadzone gdy
jest konieczne w państwie demokratycznym dla jego bezpieczeństwa lub
porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ratio legis
rozwiązania przyjętego przez ustrojodawcę, to założenie, że cecha pokojowej
manifestacji nie ma charakteru absolutnego, a realizacja wolności zgromadzeń,
nie może niweczyć innych wolności i praw. Tak określone rygory ograniczenia
2 
 
wolności zgromadzeń nakazują ważenie racji i wartości przemawiających za ich
wprowadzeniem oraz dobra, które podlega ograniczeniu. Nie ulega wątpliwości,
że zmiany społeczne jakie nastąpiły w ostatnich dwóch dekadach związane
z praktycznie nieograniczonymi możliwościami komunikowania się oraz
wykorzystywanie zgromadzeń do stosowania w formie wręcz zorganizowanej
przemocy nakazują podjęcie przez organy państwa niezbędnych działań, w tym
o charakterze prawnym. Konieczne jest przy tym ważenie wartości
konstytucyjnych, tak by wprowadzane ograniczenia nie niweczyły istoty
wolności zgromadzeń.
Projektowana ustawa przewiduje wprowadzenie obowiązku
powiadamiania organu gminy o uczestnictwie w zgromadzeniach osób, których
rozpoznanie z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany wyglądu nie jest
możliwe (art. 1 pkt 1 lit. b projektu ustawy – dodany ust. 3 w art. 3 w związku z
art. 1 pkt 3 lit. b tiret drugie – dodany pkt 3a w ust. 2 art. 7).
Ratio legis projektowanej normy to z jednej strony stworzenie gwarancji
dla wolności zgromadzeń realizowanej przez inne osoby (poprzez eliminację
realnych zagrożeń ze strony osób, których nie można zidentyfikować), z drugiej
zaś zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa osób trzecich oraz
mienia. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka, na państwie ciążą
obowiązki pozytywne mające zapewnić skuteczne korzystanie z wolności
zgromadzeń, jednym z nich jest obowiązek ochrony osób biorących udział w
demonstracjach.
Projektowana regulacja wiąże dopuszczalność uczestnictwa

w zgromadzeniach osób, których nie można zidentyfikować, z celem
zgromadzenia. W szeregu przypadkach (m.in. zgromadzenia, których celem jest
ochrona praw pracowniczych, wyrażenie sprzeciwu wobec działań określonych
osób publicznych, a także ochrona zwierząt) stosowanie środków
uniemożliwiających identyfikację uczestnika zgromadzenia wiąże się z jego
3 
 
celem. W świetle projektu niedopuszczalne jest jedynie stosowanie przez
uczestników zgromadzenia środków uniemożliwiających ich rozpoznanie,

w przypadku gdy organizator zgromadzenia nie wskazał w zawiadomieniu
informacji o tej okoliczności.
W opinii projektodawcy, przyjęte rozwiązanie, pozostaje w zgodzie
z wymogami proporcjonalności ograniczeń wolności i praw człowieka
i obywatela. Nie narusza ono istoty wolności zgromadzeń chroniąc przy tym
inne wartości konstytucyjne. Celem tej regulacji jest uniknięcie sytuacji, w
której w sposób sprzeczny z intencjami organizatorów zgromadzenia,
uczestniczą w nim osoby, których rozpoznanie nie jest możliwe.
Przypomnieć należy, że uchwalona przez Sejm ustawa z dnia 2 kwietnia
2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o
ruchu drogowym wprowadzała do systemu prawnego regulację
uniemożliwiającą uczestnictwo w zgromadzeniu osób, których identyfikacja nie
jest możliwa. Została ona zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny
(wyrok z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt Kp 1/04). Po wydaniu w 2004 r.
orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie podjęto dotychczas prac
legislacyjnych mających na celu wprowadzenie w prawie o zgromadzeniach
regulacji stanowiących podstawę do przeciwdziałania przekształcaniu
zgromadzeń w manifestacje z udziałem agresywnych osób, których rozpoznanie
nie jest możliwe, bezpośrednio zagrażających integralności fizycznej osób oraz
mieniu mimo, że w wielu w przypadkach dochodziło do poważnych naruszeń
prawa, których skutkiem były nie tylko straty materialne ale również uszczerbek
na zdrowiu uczestników legalnych manifestacji.
W celu eliminacji zagrożeń związanych z przeprowadzaniem w tym
samym miejscu i czasie dwóch lub więcej zgromadzeń proponuje się
wprowadzenie regulacji dopuszczającej ich odbycie w sytuacji, gdy możliwe
jest oddzielenie demonstracji w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu
4 
 
lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Projektowany przepis
w szczególności służy ochronie uczestników zgromadzenia ze strony
kontrmanifestacji. W przypadku, gdy oddzielenie uczestników dwóch lub więcej
zgromadzeń, które mają się odbyć w tych samych miejscach nie jest możliwe
organ gminy wzywa organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do
modyfikacji czasu, miejsca lub trasy przejścia uczestników zgromadzenia.
Rozwiązanie takie służy realizacji wolności zgromadzeń przy poszanowaniu
bezpieczeństwa uczestników różnych zgromadzeń odbywających się w tym
samym miejscu i czasie. W przypadku, gdy organizator zgromadzenia
zgłoszonego później, mimo wezwania ze strony organu gminy do
zmodyfikowania czasu, miejsca i trasy zgromadzenia nie dokonał wymaganych
zmian, organ gminy zakazuje odbycia zgromadzenia (art. 1 pkt 5 lit.b projektu
ustawy – dodany pkt 3 w art. 8).
Niezależnie od wprowadzonej przesłanki zakazu przeprowadzenia
zgromadzenia proponuje się nadanie nowego brzmienia art. 8 ust. 2 (art. 1 pkt 5
lit. a projektu ustawy) stanowiącego podstawę rozwiązania zgromadzenia.
Zmiana polega na objęciu tym przepisem także sytuacji, w której zagrożenie dla
życia lub zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach stanowi odbycie dwóch
lub więcej zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie.
Ze względu na rolę jaką odgrywa przewodniczący zgromadzenia w
zakresie zapewnienia pokojowego charakteru zgromadzenia proponuje się
nadanie nowego brzmienia przepisowi określającemu zakres jego
odpowiedzialności (art. 1 pkt 7 lit. b projektu ustawy – nowe brzmienie ust. 3
art. 10). Zgodnie z projektem przewodniczący obowiązany jest do prowadzenia
zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników
zgromadzenia. Projektowane rozwiązanie służy realizacji zasady pokojowego
charakteru zgromadzenia poprzez zobowiązanie przewodniczącego do działań,
których celem jest wyeliminowanie naruszeń prawa.
5 
 
W celu zapobieżenia sytuacji, w której organizator zgromadzenia nie
podejmuje aktywnych działań na rzecz jego przeprowadzenia w sposób
pokojowy, zgodny z deklarowanym celem, proponuje się wprowadzenie
wymogu, w myśl którego w przypadku, gdy organizatorem zgromadzenia jest
osoba prawna lub podmiot niemający osobowości prawnej przewodniczącym
zgromadzenia był członek władzy statutowej takiej osoby lub podmiotu (art. 1
pkt 7 lit. b projektu ustawy – nowe brzmienie ust. 2 art. 10).
Projektowana ustawa wprowadza ponadto:
- zakaz uczestniczenia w zgromadzeniach osób posiadających przy sobie
wyroby pirotechniczne oraz materiały pożarowo niebezpieczne (art. 1 pkt 1
projektu ustawy – nowe brzmienie ust. 2 w art. 3). Materiały pirotechniczne
zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o materiałach wybuchowych
przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. Nr 117, poz. 1007, z późn. zm.)
stanowią odmianę materiałów wybuchowych. Ich używanie podczas
zgromadzenia z udziałem dużej liczby osób, w sytuacji gdy brak jest
możliwości przestrzegania niezbędnych wymogów bezpieczeństwa, może
stanowić zagrożenie zdrowia lub życia. Takie ratio legis ma też zakaz
dotyczący materiałów pożarowo niebezpiecznych,
- obowiązek informowania przez organ gminy Szefa Biura Ochrony Rządu
o miejscu, dacie i przewidywanej liczbie uczestników zgromadzenia,

w przypadku gdy zgromadzenie planowane jest w pobliżu obiektów
podlegających ochronie Biura Ochrony Rządu (art. 1 pkt 2 projektu ustawy –
dodany ust. 2a w art. 6). Jest to obowiązek analogiczny do istniejącego,
zgodnie z którym o zgromadzeniach organizowanych w pobliżu siedzib
przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji
specjalnych i organizacji międzynarodowych, organ gminy informuje
właściwego komendanta Policji oraz Ministerstwo Spraw Zagranicznych (art.
6 ust. 2),