Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy

UZASADNIENIE
Cel i potrzeba regulacji
1. W związku z budzącą powszechne zaniepokojenie skalą nieprawidłowości
zaistniałych w procedurze przeprowadzenia niedawnych wyborów samorządowych
oraz ustalenia ich wyników, Wnioskodawcy – oceniając, że istotna część
nieprawidłowości wyniknęła z konstrukcyjnych wad Kodeksu wyborczego, pod
rządami którego wybory owe się odbyły, oraz niektórych z przyjętych w jego ramach
rozwiązań systemowych – postanowili przygotować i złożyć do laski
marszałkowskiej projekt ustawy zmieniającej obowiązujący Kodeks wyborczy.
Wnioskodawcy przygotowali przedmiotowy projekt z uwzględnieniem
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dokładając wszelkich starań,
by zaproponowane przez nich zmiany miały charakter możliwie daleko idący,
wszakże na tyle techniczny, by nie mogły zostać uznane za istotne zmiany w prawie
wyborczym, wymóg wprowadzania których na co najmniej sześć miesięcy przed
pierwszą czynnością w kalendarzu wyborczym Trybunał Konstytucyjny wywiódł
i przekonywająco uzasadnił m.in. w wyroku K 31/06.
Dzięki takiemu zabiegowi projekt niniejszy może – zdaniem Wnioskodawców –
wejść w życie z upływem klasycznego, czternastodniowego okresu vacatio legis.
2. Celem wydania ustawy w brzmieniu zaproponowanym przez Wnioskodawców
jest kompleksowa nowelizacja prawa wyborczego, mająca na celu stworzenie
normatywnej podstawy do przeprowadzania kolejnych wyborów w atmosferze
transparentności i zaufania obywateli do uczciwości procesu demokratycznego,
które zostało w ostatnich tygodniach poważnie nadszarpnięte za sprawą
karygodnych zaniedbań organów odpowiedzialnych za prawidłowe, sprawne,
zgodne z procedurami i dobrymi obyczajami wyłanianie reprezentantów Narodu.
3. Podstawowymi zadaniami, zrealizowanie których przyjęli sobie za cel
Wnioskodawcy, są:
a) doprowadzenie do zmniejszenia niedopuszczalnie dużego w skali kraju odsetka
głosów, które zostały uznane za nieważne, w szczególności dzięki wprowadzeniu
ustawowego obowiązku ustalania wzoru kart wyborczych jako pojedynczych,
jednostronnie zadrukowanych arkuszy (ustawowe zabronienie przygotowywania
kart w postaci tzw. „książeczek”),
b) ukształtowanie procedury wyborczej w sposób uniemożliwiający
manipulowanie raz oddanymi głosami – co korzystnie wpłynie na przekonanie
wyborców o wiarygodności wyników wyborów – w szczególności dzięki

1 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 roku, K 31/06
wprowadzeniu instytucji urzędowej naklejki wyborczej, zastępującej tradycyjny
znak „x”, stawiany w celu oznaczenia popieranego kandydata,
c) umożliwienie wyborcom śledzenia własnych głosów w powszechnie
dostępnym systemie internetowym, dzięki wprowadzeniu instytucji
indywidualnych i unikalnych numerów wyborczych, opisujących karty
do głosowania wydawane wyborcom – w sposób, który gwarantuje wyborcom
zachowanie tajności,
d) umożliwienie następczej kontroli błędów popełnianych w procedurze ustalania
wyników wyborów poprzez udostępnienie wyborcom ich głosów do wglądu
za okazaniem przypisanego im numeru wyborczego,
e) zmniejszenie ryzyka popełniania błędów przez obwodowe komisje wyborcze,
w szczególności dzięki ustanowieniu obowiązku korzystania ze skanerów kodów
kreskowych, którymi oznaczone będą naklejki wyborcze, w procedurze
wprowadzania głosów do elektronicznego systemu,
f) zwiększenie realnego znaczenia instytucji protestów wyborczych,
w szczególności dzięki umożliwieniu protestującym sięgania po dowód z zapisu
wideo, powstałego wskutek wprowadzenia obowiązkowego nagrywania
niektórych czynności wyborczych, a także dzięki przeniesieniu w pewnym
zakresie ciężaru dowodu na przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej,
w której obowiązkowy zapis wideo został przerwany,
g) zwiększenie presji na zgodne z prawem procedowanie organów wyborczych,
w szczególności dzięki wprowadzeniu obowiązkowego nagrywania niektórych
czynności wyborczych i zwiększenie tym samym stopnia społecznej kontroli
przestrzegania procedur wyborczych.
Rzeczywisty stan prawa w regulowanej dziedzinie. Przegląd projektowanych
instytucji prawnych
I. Zestaw urzędowych naklejek do głosowania zamiast tradycyjnie stawianego
znaku „x”
Kluczową i najbardziej rewolucyjną zmianą przewidzianą w przedkładanym przez
Wnioskodawców projekcie jest wprowadzenie do prawa wyborczego instytucji
naklejek identyfikujących kartę do głosowania oraz urzędowych naklejek
wyborczych. Oba rodzaje naklejek, razem z kartą identyfikacyjną, wchodzą w skład
zestawu urzędowych naklejek do głosowania. Wszystkie elementy zestawu
oznaczone są tym samym, unikalnym w skali kraju numerem.
Naklejka identyfikująca kartę do głosowania jest oznaczeniem, które –
po wylosowaniu przez wyborcę – zostaje umieszczone przez obwodową komisję
wyborczą na karcie do głosowania w chwili wydawania jej wyborcy w sposób, który
nie zdradza komisji numeru naklejki. Z chwilą przyklejenia naklejki do karty
do głosowania, karta ta staje się niejako „oznaczona co do tożsamości”, dzięki
indywidualnemu i niepowtarzalnemu w skali kraju numerowi wyborczemu
przypisanemu naklejce. Za sprawą tego rozwiązania wyborca może następnie
odszukać swój głos w specjalnie przygotowanym do tego celu systemie
informatycznym i zweryfikować, czy został on poprawnie zakwalifikowany przez
organy wyborcze. W razie ewentualnej rozbieżności, wyborca może zażądać
okazania swojego głosu i udowodnić na tej podstawie jego błędne zakwalifikowanie.
Urzędowa naklejka wyborcza jest oznaczeniem, które służy wyborcy do dokonania
wyboru na karcie do głosowania. Zamiast stawiania krzyżyka w kratce, zagłosuje
on przez naklejenie w wybranym przez siebie miejscu naklejki wyborczej. Urzędowa
naklejka wyborcza również jest oznaczona numerem, a warunkiem ważności głosu
oddanego w proponowanej procedurze jest tożsamość numeru znajdującego się
na naklejce identyfikującej kartę do głosowania z numerem znajdującym się
na urzędowej naklejce wyborczej.
Naklejki o numerach nietożsamych, które z jakiegoś powodu znalazłyby się na karcie
do głosowania, podobnie jak wszelkie dopiski, nie unieważniają głosu tak długo, jak
długo da się w sposób niebudzący wątpliwości odczytać numery znajdujące się
na naklejce identyfikującej i naklejce wyborczej, będą to takie same numery,
a wybrany kandydat będzie oznaczony przez prawidłowo umieszczoną naklejkę
wyborczą. Wnioskodawcy przewidują, że takie rozwiązanie udaremni albo
przynajmniej w najwyższym stopniu utrudni ewentualne próby wyborczych
manipulacji.
Silny i trwały klej pokrywający rewers naklejek ma uniemożliwić usuwanie ich z kart
do głosowania bez pozostawienia widocznych śladów.
Zestawu dopełnia karta identyfikacyjna – oznaczona takim samym numerem, jak
znajdujące się w tym samym zestawie naklejki. Kartę wyborca po oddaniu głosu
zachowuje i następnie może z jej pomocą odszukać własny głos w systemie
informatycznym, a także zażądać jego okazania od podmiotu przechowującego go.
Zgodnie z intencją Wnioskodawców, wyrażoną w załączonych do projektu
założeniach uchwał wykonawczych, podmiot odpowiedzialny za wykonanie
zestawów naklejek – w liczbie ponad 30 milionów przy okazji każdych wyborów –
powinien mieć doświadczenie w produkcji papierów wartościowych i dawać
rękojmię przygotowania zestawów w sposób maksymalnie utrudniający ich
podrobienie.
W związku z wprowadzeniem do prawa wyborczego instytucji urzędowych naklejek
Wnioskodawcy przewidzieli dodanie do Kodeksu wyborczego przepisu karnego,
sankcjonującego podrabianie zestawów lub ich elementów w celu użycia ich jako
autentyczne karą pozbawienia wolności na okres od 6 miesięcy do 5 lat.
Organem każdorazowo odpowiedzialnym za zapewnienie przekazania obwodowej
komisji wyborczej zestawów urzędowych naklejek do głosowania – w liczbie
przekraczającej o 10% liczbę wyborców objętych danym okręgiem – jest Państwowa
Komisja Wyborcza.
II. Wyborczy system informatyczny i system informacji wyborczej
Rozwiązaniem w dużej mierze komplementarnym do zestawów urzędowych
naklejek do głosowania jest przesądzenie przez Wnioskodawców w projekcie ustawy
o obowiązku korzystania w procedurze wprowadzania głosów i ustalania wyników
wyborów z wyborczego systemu informatycznego oraz kompatybilnego z nim
systemu informacji wyborczej.
Wyborczy system informatyczny jest bazą danych, do której obwodowe komisje
wyborcze wprowadzają dane dotyczące każdego głosu oddanego w danym
obwodzie. Po zakończeniu głosowania komisja odpieczętowuje urnę i zlicza głosy,
po czym umieszcza w systemie informatycznym informacje o każdej z wydanych
kart, zawierającą:
a) numer identyfikującej kartę naklejki,
b) informację o ważności głosu albo przyczynach jego nieważności,
c) imię i nazwisko kandydata, na którego oddano głos za pośrednictwem danej
karty.
Po zliczeniu i umieszczeniu w wyborczym systemie informatycznym głosów
oddanych (ważnych i nieważnych – a tych drugich z uwzględnieniem przyczyny
nieważności, co jest kolejną zmianą proponowaną przez Wnioskodawców),
obwodowa komisja wyborcza urzędowo otwiera wszystkie niewydane zestawy
naklejek do głosowania i umieszcza w systemie obok każdego z tak odczytanych
numerów adnotację o tym, że nie został on wykorzystany w wyborach.
Wyborczy system informatyczny służy również kontroli przekazywanych do komisji
wyższego szczebla informacji. Porównanie informacji elektronicznej z liczbami
zapisanymi na protokole umożliwia szybką negatywną weryfikację prac komisji
obwodowej.
System informacji wyborczej jest bazą danych przygotowaną w przejrzysty
i przyjazny dla wyborców sposób. Czerpie on informacje z wyborczego systemu
informatycznego, a wyborcy mogą za jego pośrednictwem szybko i łatwo
zweryfikować, czy ich głosy zostały poprawnie zakwalifikowane przez organy
wyborcze. Zgodnie z intencją Wnioskodawców, wyborca mógłby po odnalezieniu
w systemie pliku (np. w formacie PDF) zawierającego wykaz głosów oddanych
w jego obwodzie wyborczym (a także, rzecz jasna, wykaz niewykorzystanych w tym
obwodzie zestawów naklejek) odnaleźć w obrębie tego pliku własny głos i wszelkie
istotne w jego kontekście informacje.
III. Skanery kodów kreskowych
Wnioskodawcy, opisując urzędowe naklejki do głosowania, przesądzili że powinny
być one oznaczone numerem wyborczym także w postaci kodu kreskowego.
Z uwagi na fakt, że każda karta wyborcza będzie odnotowywana w systemie
informatycznym indywidualnie, ryzyko popełniania przez obwodowe komisje
wyborcze błędów w ręcznym wpisywaniu numerów do systemu jest zbyt duże,
by pozostać przy takiej właśnie metodzie wprowadzania danych do systemu.
Wnioskodawcy przesądzili, że obligatoryjnym sposobem wprowadzania
do wyborczego systemu informatycznego informacji o numerze wyborczym karty
jest zeskanowanie numeru za pomocą czytnika. Dalsze informacje – o ważności głosu
(względnie nieważności, przyczynie nieważności, fakcie zwrócenia wadliwego
zestawu albo zagubieniu zestawu) oraz imieniu i nazwisku wybranego kandydata –
wprowadzane są do systemu ręcznie.
IV. Monitoring niektórych czynności wyborczych
Wnioskodawcy przesądzili, że przebieg czynności wyborczych w każdej obwodowej
komisji wyborczej: sprawdzenie, czy urna jest pusta, zamknięcie urny,
opieczętowanie jej pieczęcią komisji, ustalenie poprawności spisu wyborców
i istnienia odpowiedniej liczby kart do głosowania oraz zestawów naklejek
do głosowania, przeprowadzenie głosowania aż do momentu sporządzenia
i podpisania przez obwodową komisję protokołów głosowania w obwodzie, jest
nagrywany.
W razie wniesienia protestu wyborczego i stwierdzenia przez sąd, że w danym
lokalu wyborczym doszło do ingerencji w ciągłość nagrania, spoczywający
na protestującym ciężar udowodnienia faktów będących przedmiotem protestu
przechodzi na przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej – uczestnika
postępowania – jako spoczywający na nim ciężar udowodnienia braku
nieprawidłowości będących przedmiotem protestu.
Taka konstrukcja procesowa realnie upodmiotowi protestujących w sytuacji, w której
uchybienie procedurze wyborczej stanowiące przedmiot protestu przybierze postać
kwalifikowaną, tj. przerwanie ciągłości nagrania.