Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

– 3 –
umożliwiać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – zapewniać obiektywną i realną kontrolę
orzeczeń wydanych w pierwszej instancji.”
Co się tyczy samej zasady proporcjonalności, to warto przypomnieć, że chodzi tutaj
o zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy, oceniany przez pryzmat możliwości osiągnięcia
takiego samego efektu za pomocą środków, które w mniejszym stopniu ograniczają korzystanie
z konstytucyjnych wolności lub praw. „Ustanawiając ograniczenia, ustawodawca nie powinien
przekraczać pewnego stopnia uciążliwości, w szczególności zaburzać proporcji pomiędzy
stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego podlegającego w danym
wypadku ochronie.”
Wreszcie, zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa można
utożsamić z zakazem zastawiania prawnych „pułapek” na obywatela, formułowania obietnic
bez pokrycia bądź też nagłego wycofywania się ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł
postępowania prawa. Innymi słowy, „prawo powinno zapewniać jednostkom bezpieczeństwo
oraz umożliwiać im decydowanie o ich postępowaniu, w poczuciu znajomości prawnych
konsekwencji podjętych działań oraz przesłanek działania organów państwa, które nie zostaną
arbitralnie zmienione przez prawodawcę.”
2.4. Trybunał podkreślił, iż „sąd rozstrzygający w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej nie
może być sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe
obywateli ze względu na uchybienia nie ważące w żaden sposób na możliwości wydania
orzeczenia. Sąd nie może też przekształcić się w instytucję biurokratyczną”.
Postanowienia Konstytucji nie wykluczają ustanowienia pewnych wymogów formalnych,
zmierzających do przyspieszenia postępowania, a formalizm procesowy – sam w sobie − jest
niezbędny w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia sprawności i rzetelności
postępowania, ponieważ brak rygorów formalnych niechybnie prowadziłby do arbitralności
rozstrzygnięć i destrukcji wymiaru sprawiedliwości. Istnieją jednak granice formalizmu
procesowego, których przekroczenie prowadzi do naruszenia prawa do sądu, np. z uwagi
na zachwianie proporcji pomiędzy interesami wymiaru sprawiedliwości a prawami jednostki.
Co więcej: szybkość rozpoznania sprawy, chociaż ważna, nie jest wartością, na rzecz której
można poświęcić ochronę praw podmiotowych. Jak zaakcentował Trybunał Konstytucyjny
w sprawie o sygn. akt P 9/01: „[u]proszczenie i przyśpieszenie może niewątpliwie dotyczyć
kwestii formalnych (np. wprowadzenia formularzy czy skrócenia terminów składania
odwołań), natomiast (…) nie może odnosić się do uprawnień stron wiążących się z obroną ich
– 4 –
praw i interesów. (…) Sprawność rozpoznania przez sąd można osiągnąć (…) bez wyłączania
stronom drogi odwoławczej w postępowaniu sądowym.”
Rygoryzm wynikający z art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 p.p.s.a. bywa uzasadniany
wysokim stopniem formalizacji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
służącym precyzyjnemu ustaleniu zakresu sprawy przedstawianej NSA do rozpoznania.
Ma on również ograniczać liczbę składanych skarg kasacyjnych oraz – dzięki szybkości
i sprawności postępowania − skracać procedury prowadzące do uprawomocnienia się wyroku
sądu pierwszej instancji. Przyjęcie założenia, że zawarcie w skardze kasacyjnej wniosku
o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany,
jest niezbędne do wyznaczenia granic jej rozpoznania przez NSA skutkuje właśnie uznaniem,
że brak skargi w tym zakresie powinien powodować jej odrzucenie, ponieważ sąd nie może
rekonstruować intencji skarżącego ani domniemywać jego żądania. Niemniej, zdaniem TK,
założenie to nie w każdym przypadku jest słuszne. Jeżeli bowiem skarga kasacyjna – jak
w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna – zawiera, stosownie
zresztą do art. 176 p.p.s.a., wskazanie, że wyrok WSA został zaskarżony w całości, to wynika
stąd zarazem zakres żądanego „uchylenia lub zmiany” tego wyroku.
Trybunał zauważył poza tym, że brak formalny skutkujący odrzuceniem skargi
kasacyjnej oznacza nieodwracalne pozbawienie strony możliwości rozpoznania jej sprawy
przez NSA, a to pozbawia ją de facto konstytucyjnych praw i wolności, których ochrony
zamierzała dochodzić. Bieg wynikającego z art. 177 § 1 p.p.s.a. terminu wniesienia skargi
kasacyjnej (30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem) czyni
bowiem w praktyce niemożliwym ponowne wniesienie prawidłowej, tzn. pozbawionej
uchybień, skargi kasacyjnej. Po wtóre, strona, która nie ma zdolności postulacyjnej ponosi
negatywne skutki błędu zaangażowanego przez siebie profesjonalnego pełnomocnika. W tym
kontekście wypada zatem podnieść, że ustawodawca zastawił na obywateli swoistą pułapkę.
Z jednej strony objął skargę kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym przymusem
adwokacko-radcowskim, wymuszając na stronie działanie w zaufaniu do zawodowych
umiejętności pełnomocnika i ponoszenie kosztów jego ustanowienia, z drugiej zaś obciążył tę
stronę konsekwencjami popełnionego przezeń błędu. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów błąd
popełniony został przez nieuwagę pełnomocnika, z powodu pośpiechu, czy też przez jego
niewiedzę. Daleko idące, a zarazem nieodwracalne konsekwencje niedopełnienia przez niego
obowiązków, prowadzące do odrzucenia skargi kasacyjnej, obciążają w całości stronę,
a w żaden sposób nie dotykają pełnomocnika, który popełnił błąd, formułując „wybrakowaną”
– 5 –
skargę kasacyjną. Prawo do ubiegania się o odszkodowanie z obowiązkowego ubezpieczenia
pełnomocnika od odpowiedzialności cywilnej − pomijając nawet uciążliwości związane z jego
wyegzekwowaniem − nie jest i nie może być postrzegane jako ekwiwalent merytorycznego
rozstrzygnięcia sprawy przez NSA.

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Mając na względzie argumenty przedstawione przez TK oraz postulat, ażeby „wobec
dotkliwych skutków procesowych” odrzucenie z powodu braków skargi kasacyjnej wniesionej
w postepowaniu sądowoadministracyjnym poprzedzone było „wezwaniem do usunięcia owych
braków w wyznaczonym przez sąd terminie”, proponuje się dodanie w p.p.s.a. art. 177a. Na
gruncie tego przepisu wyraźnie przesądzone zostanie, że przewodniczący najpierw musi
wszcząć tzw. procedurę naprawczą, a więc wezwać stronę do poprawienia (usunięcia braków)
skargi kasacyjnej z równoczesnym zakreśleniem jej na to 7-dniowego terminu. W przepisie
przewidziany będzie ponadto rygor odrzucenia skargi, odmienny zatem niż w art. 49 § 1
p.p.s.a., niemniej w pełni korespondujący z uregulowaniem z art. 178 p.p.s.a., które to pozwala
na odrzucenie skargi kasacyjnej, „której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym
terminie”.
Zaakcentowania wymaga okoliczność, że zakresowa formuła rozstrzygnięcia z dnia
29 lipca 2014 r. jest pochodną wyłącznie zakresu kognicji trybunalskiej (kontroli konkretnej
zainicjowanej skargą konstytucyjną), a nie przekonania, iż zachodzi jakakolwiek jakościowa
różnica między poszczególnymi komponentami skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176
p.p.s.a. po wyrazie „oraz”. Wręcz przeciwnie, wywód Trybunału przemawia raczej za tezą, że
z perspektywy przywołanych wcześniej wzorców konstytucyjnych wymaganie „oznaczenia
zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części”,
musi być traktowane w identyczny sposób jak „wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia
z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany”. W związku z tym w projektowanym
przepisie art. 177a nie przyjęto rozróżnienia, gdy chodzi o spełnienie wymienionych warunków
z art. 176 p.p.s.a. Odmiennie potraktowano jedynie wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych
i ich uzasadnienia, gdyż te elementy konstrukcyjne skargi stanowią o jej istocie i trudno
byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną.

– 6 –
Konsekwencją wprowadzenia omawianego rozwiązania będzie odmienne ukształtowanie
kompetencji NSA w świetle art. 180 p.p.s.a. Sąd ten nie będzie bowiem władny odrzucić skargi
kasacyjnej, jeżeli dana skarga obarczona jest wadami w zakresie elementów konstrukcyjnych
(z wyłączeniem wszakże określenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, które to elementy
można uznać za przesądzające o istocie skargi kasacyjnej). NSA będzie w takim wypadku
obowiązany zwrócić skargę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu „w celu
usunięcia dostrzeżonych braków” (dyspozycja art. 180 p.p.s.a. in fine).
Niezależnie od powyższej zmiany, objętej treścią art. 2 projektowanej ustawy, w opinii
projektodawcy konieczne staje się dokonanie nowelizacji także przepisów procedury cywilnej.
Trzeba w tym miejscu nadmienić, że sąd konstytucyjny miał już okazję wypowiedzieć się
o wymogach stawianych skardze kasacyjnej w postępowaniu cywilnym, zaś efektem
orzeczenia Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt SK 40/07) była nowa regulacja
odnośnie do skutków niezamieszczenia w skardze wniosku o przyjęcie jej do rozpoznania
wraz z jego uzasadnieniem. Otóż, realizując dyrektywy płynące ze wspomnianego wyroku,
ustawodawca wyodrębnił wymóg w postaci wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do
rozpoznania (art. 3984 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania
cywilnego, Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.; dalej jako: k.p.c.) i jednocześnie w art.
3986 § 1 k.p.c. zastrzegł dla niego stosowanie procedury naprawczej. Przedmiotową zmianę
przyniosła ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
cywilnego (Dz. U. Nr 69, poz. 593), uchwalona po rozpatrzeniu przedłożenia rządowego
(projekt z druku nr 1368, VI kadencja Sejmu; por. też projekt senacki – druk sejmowy nr
2178).
Tyle że art. 3986 § 2 k.p.c. wciąż pozwala na odrzucenie a limine (bez uprzedniego
wezwania strony do usunięcia dostrzeżonego braku) skargi kasacyjnej, która nie zawiera
jednego z elementów wymienionych w art. 3984 § 1 k.p.c. Jest to o tyle istotne, że zachodzi
ewidentna zbieżność między normą, o której TK orzekał w sprawie SK 22/11, a normą, którą
można wyinterpretować z powołanego art. 3986 § 2 w zw. z art. 3984 § 1 pkt 3 k.p.c., gdyż
w tym ostatnim przepisie również wskazany został element konstrukcyjny skargi kasacyjnej
(aczkolwiek kierowanej do Sądu Najwyższego), jakim jest „wniosek o uchylenie lub
uchylenie i zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia i zmiany”. Nie ma
przy tym racjonalnych przesłanek, które nakazywałyby inaczej traktować komponenty skargi
kasacyjnej z art. 3984 § 1 i 2 k.p.c., zwłaszcza jeżeli uwzględni się standardy konstytucyjne
wyrażone w art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z punktu widzenia
– 7 –
wartości zakodowanych w tych wzorcach konstytucyjnych nie można przecież uznać, że
odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na tzw. braki nienaprawialne (art. 3984 § 1 k.p.c.), czyli
z pominięciem procedury naprawczej, uzasadnione jest nadzwyczajnym charakterem tego
środka zaskarżenia.
Reasumując: z uwagi na fakt, że zarówno w postępowaniu dotyczącym art. 180 w zw.
z art. 178 i art. 176 p.p.s.a., jak i w sprawie SK 40/07 Trybunał orzekł o naruszeniu gwarancji
ujętych w art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, utrzymywanie
dychotomii w podejściu do braków skargi kasacyjnej wnoszonej w oparciu o przepisy k.p.c.,
w szczególności zaś pozostawienie regulacji stanowiącej podstawę odrzucenia skargi
kasacyjnej, która nie zawiera elementu określonego w art. 3984 § 1 pkt 3 k.p.c., budziłoby
poważne zastrzeżenia natury konstytucyjnej, a nade wszystko godziłoby w autorytet TK jako
organu, którego orzeczenia ostatecznie rozstrzygają o konstytucyjności określonych rozwiązań
prawnych (art. 190 ust. 1 Konstytucji).
Warto jeszcze raz podkreślić, że jakkolwiek skarga kasacyjna wnoszona w postępowaniu
cywilnym – w odróżnieniu od środka funkcjonującego pod taką samą nazwą w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi – jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, to niewątpliwie
w pełnym zakresie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasad lojalności państwa względem
obywateli oraz sprawiedliwości proceduralnej. Potwierdza to zresztą nie tylko wyrok z dnia
1 lipca 2008 r., zapadły w sprawie SK 40/07, ale też inne wypowiedzi sądu konstytucyjnego,
jak chociażby wywód zawarty w części motywacyjnej rozstrzygnięcia z dnia 30 maja 2007 r.
(sygn. akt SK 68/06), gdzie Trybunał najpierw stwierdził, że „[p]rzy kształtowaniu procedur
nadzwyczajnych ustawodawca korzysta wprawdzie z większej swobody aniżeli w wypadku
procedur zwyczajnych, jednak i tu swoboda ta nie jest nieograniczona (…)”, a następnie
dodał, że gwarancje proceduralne wyrażone w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do
postępowań nadzwyczajnych, takich jak postępowanie kasacyjne. W cytowanym orzeczeniu
TK dobitnie zaznaczył też, że zaskarżony art. 3989 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w analizowanej
sprawie kontroli poddana została regulacja wyłączająca obowiązek uzasadnienia postanowienia
o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, wydawanego w trybie tzw. przedsądu)
stanowi „swoistą pułapkę na obywatela, który nie dość, że sporym wysiłkiem i na własny
koszt sporządza skargę kasacyjną stanowiącą nieomal wyłącznie pretekst do realizacji funkcji
publicznych przez Sąd Najwyższy, to jeszcze rozpoznanie jego sprawy zależy od spełnienia
niejasnych i niedookreślonych wymogów. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z wywodzoną
z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.”