Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy

– 6 –
Wobec upływu 65 lat od daty złożenia ww. wniosków, termin do zgłoszenia się osób
uprawnionych wydaje się optymalny. Proponowana regulacja zbliżona jest w swym kształcie
do sytuacji nieznanych spadkobierców osoby zmarłej w postępowaniu o stwierdzenie nabycia
spadku regulowanej przez przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Zmiana Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 2 noweli) polega na dodaniu przepisu,
uniemożliwiającego ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w sytuacji,
w której istnieją przesłanki uznania tej osoby za zmarłą. Przepis ten odwołuje się do norm
Kodeksu cywilnego, w myśl których co do zasady zaginiony może być uznany za zmarłego,
jeżeli upłynęło lat dziesięć od końca roku kalendarzowego, w którym według istniejących
wiadomości jeszcze żył; jednak gdyby w chwili uznania za zmarłego zaginiony ukończył lat
siedemdziesiąt, wystarcza upływ lat pięciu. Proponowana zmiana stanowi wyrażenie wprost
w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym reguły wynikającej z ukształtowanego orzecznictwa
Sądu Najwyższego, której – jak wynika z doświadczeń Urzędu m.st. Warszawy – sądy nie
respektują, umożliwiając przejmowanie nieruchomości metodą „na kuratora”. Metoda ta
polega na podejmowaniu przez ustanowionego przez sąd kuratora osoby nieznanej z miejsca
pobytu takich działań – pod pozorem zabezpieczenia interesów majątkowych tej osoby –
które ostatecznie prowadzą do nabycia przez kuratora własności nieruchomości, którą osoba
nieznana z miejsca pobytu utraciła w wyniku wejścia w życie dekretu warszawskiego.
Projektodawca proponuje, aby ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia
ogłoszenia. Taki okres vacatio legis będzie wystarczający z punktu widzenia ochrony
interesów adresatów, tzn. będą oni mieli dostatecznie dużo czasu, aby zapoznać się z nowymi
regulacjami.
W trakcie prac nad projektem wystąpiono o opinię do:
1)
Ministra Skarbu Państwa,
2)
Ministra Sprawiedliwości,
3)
Ministra Finansów,
4)
Prezydenta m.st. Warszawy,
5)
Krajowej Rady Sądownictwa,
6)
Naczelnego Sądu Administracyjnego ,
7)
Sądu Najwyższego,
8)
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,
9)
Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości,
10) Zrzeszenia Osób Objętych Dekretem Warszawskim „Dekretowiec”,
– 7 –
11) Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka,
12) Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA,
13) Naczelnej Rady Adwokackiej,
14) Krajowej Rady Notarialnej,
15) Krajowej Rady Radców Prawnych.
Swoje opinie przedstawili:
1)
Minister Skarbu Państwa,
2)
Minister Finansów (wraz z uzupełniającym stanowiskiem Ministra Infrastruktury
i Rozwoju,
3)
Prezydent m.st. Warszawy,
4)
Naczelny Sąd Administracyjny,
5)
Krajowa Rada Sądownictwa,
6)
Minister Sprawiedliwości,
7)
Krajowa Rada Notarialna,
8)
Zrzeszenie Osób Objętych Dekretem Warszawskim „Dekretowiec”,
9)
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.
Z własnej inicjatywy z listem otwartym do senatorów Komisji Ustawodawczej Senatu
RP wystąpił Okręgowy Zarząd Mazowiecki Polskiego Związku Działkowców.
Większość przedstawionych opinii popiera ogólny cel projektowanej ustawy
dostrzegając konieczność uporządkowania i ostatecznego uregulowania stanu prawnego
odnoszącego się do nieruchomości objętych dekretem warszawskim, jak również kwestii
odszkodowań i zobowiązań wynikających z tego dekretu.
Pozytywnie do projektu odniósł się Prezydent m. st. Warszawy.
Minister Skarbu Państwa, Minister Sprawiedliwości, Minister Infrastruktury i Rozwoju
i Minister Finansów oraz Krajowa Rada Notarialna poparli ideę przyznania Skarbowi
Państwa oraz m.st. Warszawie prawa pierwokupu w przypadku zbywania praw i roszczeń
wynikających z dekretu warszawskiego oraz określonych w art. 214 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Podmioty te wskazały jednak na nieścisłości i brak precyzji niektórych
rozwiązań w tym zakresie. Krytycznie ocenione zostało m.in. użycie przez projektodawcę
pojęcia „zbywania” (Minister Sprawiedliwości, Krajowa Rada Notarialna) wprowadzającego,
w opinii autorów uwag, błędne założenie, że prawo pierwokupu dotyczy nie tylko umowy
sprzedaży, ale wszystkich przypadków przeniesienia praw i roszczeń określonych w dekrecie
– 8 –
warszawskim oraz w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W istocie zaś, jak
podkreślił Minister Sprawiedliwości, prawo pierwokupu w ujęciu ustawy – Kodeks cywilny,
dotyczy jedynie umowy sprzedaży, a co za tym idzie przepisy o prawie pierwokupu nie mogą
mieć zastosowania do innych umów przenoszących prawo (np. zamiany, darowizny), gdyż
nie da się wówczas określić skutku wykonania tego prawa.
Podniesione zostały wątpliwości w zakresie wskazania w projekcie ustawy
uprawnionego do wykonywania prawa pierwokupu, jak również postulat doprecyzowania
i określenia sytuacji, w których prawo pierwokupu przysługiwać będzie Skarbowi Państwa,
a w których m.st. Warszawie oraz województwu samorządowemu (Minister Sprawiedliwości,
Krajowa Rada Notarialna, Minister Infrastruktury i Rozwoju).
Przedstawione postulaty wymienionych powyżej podmiotów w zdecydowanej
większości zostały uwzględnione na etapie prac połączonych komisji senackich – Komisji
Ustawodawczej, Komisji Budżetu i Finansów Publicznych, Komisji Gospodarki Narodowej
oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.
Pozytywną ocenę ze strony wszystkich podmiotów zgłaszających uwagi do projektu
ustawy otrzymała natomiast propozycja nadania nowego brzmienia art. 214 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Odnośnie zaś do proponowanych w projekcie uregulowań przewidujących,
w dodawanych art. 214a i art. 214b rozszerzenie przesłanek umożliwiających odmówienie
przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych dawnych
właścicieli, jak również wprowadzenie nowej podstawy umorzenia postępowania
dotyczącego wniosku dekretowego negatywne stanowisko przedstawiła Krajowa Rada
Notarialna. Minister Skarbu Państwa zgłosił odnośnie do omawianych przepisów szereg
zastrzeżeń, wskazujących m.in. na brak regulacji w zakresie możliwości dochodzenia
odszkodowania przez osoby, którym odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości, ponadto zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy projektowanego art. 214b ustawy
o gospodarce nieruchomościami mogą stać w sprzeczności z regulacjami Kodeksu
postępowania administracyjnego. Pozytywnie zaś odniósł się do powyższych propozycji
Minister Infrastruktury i Rozwoju.
W odniesieniu do zmiany zaproponowanej w art. 2 niniejszej ustawy, wprowadzającej
modyfikację w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, przewidującą zakaz ustanawiania
kuratora dla ochrony praw osoby, jeżeli istnieją przesłanki uznania jej za zmarłą, Minister
– 9 –
Infrastruktury i Rozwoju oraz Krajowa Rada Notarialna wyrazili pozytywną opinię.
Natomiast Minister Sprawiedliwości, a także Minister Skarbu Państwa przedstawili
stanowisko, iż nie wydaje się ona być potrzeba. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości z istoty
swojej działanie kuratora absentis jest bowiem dopuszczalne i ma sens jedynie wtedy, gdy
osoba, dla której kurator ten został ustanowiony, żyje lecz jest nieobecna, pogląd ten znajduje
odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Komisje senackie w trakcie prac nad projektem ustawy nie podzieliły stanowiska
o braku potrzeby zmiany ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy w zakresie zakazu
ustanawiania kuratora dla osoby zmarłej.
Krajowa Rada Sądownictwa w swoim stanowisku postanowiła nie odnosić się
merytorycznie do proponowanych rozwiązań, zwracając jedynie uwagę na konieczność
opracowania kompleksowych i spójnych przepisów regulujących prawa podmiotów
uprawnionych z tytułu wywłaszczeń i nacjonalizacji nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wątpliwości w zakresie regulacji art. 214a pkt 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do możliwości odmówienia
poprzedniemu właścicielowi gruntu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ze
względu na przeznaczenie lub wykorzystanie na cele określone w art. 6 tej ustawy, oraz
art. 214a pkt 5 stanowiącemu, że poprzedniemu właścicielowi gruntu może być odmówione
prawo użytkowania wieczystego tego gruntu ze względu na brak możliwości dokonania
zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest
przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa w swoim stanowisku nie zgłosiła uwag do
projektowanej ustawy.
Zrzeszenie Osób Objętych Dekretem Warszawskim „Dekretowiec” wyraziło negatywną
opinię do przedmiotowego projektu ustawy, za wyjątkiem regulacji przewidującej zmianę
ust. 1 w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawione przez Zrzeszenie
postulaty, w tym również założenia, dołączonego do stanowiska, „PROJEKTU
ZLIKWIDOWANIA SKUTKÓW DEKRETU BIERUTA W WARSZAWIE”, nie uzyskały
poparcia.
W przedstawionych opiniach sugerowano również szereg innych poprawek, także
poprawek o charakterze legislacyjnym. Część z nich, uznana za zasadne, została przyjęta,
część „skonsumowała” się w wyniku wprowadzenia innych nowych rozwiązań.
– 10 –
Teksty wszystkich zgłoszonych opinii zamieszczone zostały na senackiej stronie
internetowej.
Przewidziane w projekcie prawo pierwokupu przysługujące Skarbowi Państwa lub
m.st. Warszawie w odniesieniu do zbywalnych praw i roszczeń określonych w dekrecie
warszawskim, spowodować może wzrost wydatków budżetowych oraz wydatków tej
jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże należy podkreślić, że prawo pierwokupu,
o którym mowa w projektowanym art. 111a, jest jedynie uprawnieniem, którego realizacja
jest zależna od sytuacji finansowej uprawnionego, do którego należeć będzie ocena celowości
korzystania z tego uprawnienia. Nie jest możliwe zatem, chociażby w przybliżeniu,
oszacowanie skutków finansowych projektowanych rozwiązań.
Jak wynika ze stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy finansowe skutki projektowanej
ustawy będą określone każdorazowo w budżecie m.st. Warszawy, w zakresie środków
każdorocznie przewidzianych na skorzystanie z prawa pierwokupu uprawnień dekretowych.
Co stanowione będzie autonomiczną decyzją Rady m.st. Warszawy.
Należy podkreślić ponadto, że rozszerzenie w projektowanym art. 214a katalogu
przyczyn odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, spowodować może wzrost
liczby wniosków o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Odszkodowania takie wypłacane są z budżetu m.st. Warszawy,
Samorządu Województwa Mazowieckiego lub Skarbu Państwa. Jednakże z uwagi na
przesłanki wypłaty odszkodowania określone w art. 215 nie jest obecnie możliwe
oszacowanie, nawet przybliżonej, skali środków jakie miałyby zostać w tym trybie
wypłacone za nieruchomości, co do których odmówione zostanie, na mocy projektowanej
ustawy, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym dawnych
właścicieli.
Przedmiot projektowanej ustawy pozostaje poza obszarem regulacji prawa Unii
Europejskiej.