Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy

U Z A S A D N I E N I E
Stan prawny nieruchomości położonych na obszarze m.st. Warszawy w granicach
z 1945 r., a także uprawnienia dawnych właścicieli tych nieruchomości i ich następców
prawnych, regulują obecnie przepisy zawarte w dekrecie z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz
z 1985 r. Nr 22, poz. 99) zwanym dalej „dekretem warszawskim”, a także w ustawie z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.).
Powyższe regulacje albo pochodzą z okresu pierwszych komunistycznych regulacji
nacjonalizacyjnych (dekret warszawski), które zmierzały
do zmiany modelu
społeczno-gospodarczego, albo są powtórzeniem przepisów powstałych w okresie
schyłkowym gospodarki nakazowo rozdzielczej (art. 214 i art. 215 ustawy o gospodarce
nieruchomościami).
Upływ czasu oraz zmiana ustroju społeczno-politycznego i wprowadzenie w roku 1990
zasad gospodarki rynkowej spowodowało, iż przepisy te albo hamują rozwój i ograniczają
możliwość realizacji celów istotnych społecznie, albo przez swą archaiczność uniemożliwiają
regulację stanów prawnych nieruchomości warszawskich i zaspokojenie słusznych żądań
następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych.
Dekret warszawski obowiązuje w niezmienionym kształcie od dnia wejścia w życie
tj. od 21 listopada 1945 r. Wszelkie obostrzenia jego stosowania bądź „niweczenie” jego
skutków odbywało się poprzez zamieszczanie odpowiednich regulacji w przepisach
przejściowych odrębnych ustaw bądź w nowych samoistnych aktach. Jako przykłady należy
wskazać przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, z późn. zm.), art. 89 i art. 90
pierwotnego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) czy uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia
27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy
w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18).
Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jedyną przesłanką odmowy ustanowienia
prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej była niemożność
pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela bądź jego następcę
prawnego z przeznaczeniem tegoż gruntu w planie zabudowania (odpowiednik obecnego
– 2 –
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a jeżeli chodzi o osoby prawne
istniała też dodatkowa przesłanka odmowy, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego
przeznaczeniem w planie zabudowania pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi
lub statutowymi osoby prawnej.
Takie sformułowanie przepisu pozwala, przy obecnych regulacjach prawnych
dotyczących działalności gospodarczej w ramach gospodarki rynkowej, na ustanowienie
prawa użytkowania wieczystego do wszelkich gruntów poza gruntami zajętymi pod drogi lub
cmentarze.
Uniemożliwia to lub znacznie utrudnia podmiotom publicznoprawnym takim jak Skarb
Państwa, m.st. Warszawa czy Samorząd Województwa Mazowieckiego realizację zadań
ustawowych bądź statutowych nałożonych na te podmioty w zakresie ochrony zdrowia,
edukacji, rozwoju kultury fizycznej, zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego.
Powyższa norma nakazuje bowiem ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnych
właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajmowanych przez
szpitale, ośrodki zdrowia, szkoły, przedszkola, żłobki, teatry, muzea bądź wykorzystywanych
dla celów sportu, rekreacji i wypoczynku, na których znajdują się boiska sportowe, parki
i skwery.
Obowiązkiem ustawodawcy jest zatem ograniczenie możliwości zwrotu takich terenów
i zapewnienie uprawnionym podmiotom publicznoprawnym możliwości przyznawania
nieruchomości zamiennych bądź stosownego odszkodowania.
Odrębny problem stanowi istnienie nierozpoznanych dotychczas wniosków złożonych
w trybie dekretu warszawskiego przez dawnych właścicieli hipotecznych, których adresu
zamieszkania i dalszych losów nie można obecnie ustalić. Dotyczy to szczególnie
przypadków dawnych właścicieli mieszkających po 1945 r. poza granicami Polski. Wobec
takich osób organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne
posiadają bardzo ograniczone instrumenty ich poszukiwania.
W kontekście tym podkreślenia wymaga, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, 183 i 1195) nakłada na organy
administracji publicznej obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania
administracyjnego, a w przypadku nieobecności bądź śmierci strony, odpowiednio obowiązek
ustanowienia bądź wystąpienia o ustanowienie stosownego kuratora.
– 3 –
Odmienna sytuacja występuje w przypadku norm zawartych w art. 214 i art. 215 ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Ich treść stanowi de facto powtórzenie przepisów art. 89
i art. 90 w pierwotnym brzmieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, które z kolei nawiązywały do uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia
27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy
w wieczyste użytkowanie i art. 50 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczania nieruchomości. W przepisach tych znalazły się zatem archaizmy wywodzące
się z gospodarki nakazowo-rozdzielczej i zasad reglamentacji wszelkich dóbr – w tym także
nieruchomości – w postaci możliwości zwrotu jednej nieruchomości, przyznania
odszkodowania za jedną działkę czy daty pozbawienia faktycznej możliwości władania
nieruchomością, tj. 5 kwietnia 1958 r., czyli daty wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy
z 1958 r.
Proponowany art. 111a umożliwia Skarbowi Państwa lub miastu stołecznemu
Warszawie, poprzez przyznanie prawa pierwokupu, nabywanie praw i roszczeń wynikających
z dekretu warszawskiego, roszczeń określonych w art. 214 ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na skutek realizacji
tych roszczeń, w celu umożliwienia realizacji zadań ustawowych bądź statutowych
w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, kultury, rozwoju kultury fizycznej, zrównoważonego
zagospodarowania przestrzennego. Forma aktu notarialnego umożliwi skuteczną realizację
prawa pierwokupu. Odpowiednie stosowanie do powyższej regulacji przepisów art. 109 ust. 3
pkt 1 i 2, art. 110 i art. 111 ustawy o gospodarce nieruchomości spowoduje, że prawo
pierwokupu nie będzie przysługiwało Skarbowi Państwa lub miastu stołecznemu Warszawie,
w przypadku gdy sprzedaż praw lub roszczeń następowała będzie na rzecz osób bliskich dla
sprzedawcy albo między osobami prawnymi tego samego kościoła lub związku
wyznaniowego. Jednocześnie sporządzający umowę notariusz będzie miał obowiązek
zawiadomienia o fakcie sprzedaży wyżej wymienionych praw i roszczeń organów
wykonujących prawo pierwokupu, wskazanych w art. 111a ust. 4 i 5. Prawo pierwokupu
może być wykonane w terminie miesiąca od dnia otrzymania zawiadomienia o treści umowy
sprzedaży, poprzez złożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego co do zasady
u notariusza, który sporządził umowę sprzedaży praw lub roszczeń. Prawo pierwokupu
wykonywane będzie po cenie ustalonej między stronami w umowie sprzedaży.
– 4 –
Intencją projektowanego art. 111a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest
zahamowanie intensywnego obrotu prawami i roszczeniami określonymi w dekrecie
warszawskim, który budzi sprzeciw opinii publicznej i wątpliwości natury prawnej. Często
bowiem prawa i roszczenia te są przedmiotem obrotu po wręcz symbolicznych cenach,
sugerujących, iż oświadczenie woli sprzedającego mogło być obciążone istotnymi wadami.
Przede wszystkim jednak negatywny wydźwięk społeczny budzą przypadki, gdy nabywca
roszczeń eksmituje z przejętej kamienicy jej lokatorów, z budynku szkoły – uczniów,
a publiczne przedszkole pozbawia placu zabaw.
Projektowana nowelizacja art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez
skreślenie wyrazu „jednej” pozwoli na realizację słusznych praw dawnych właścicieli
hipotecznych i ich następców prawnych, znosząc pozostałości reglamentacji gospodarki
gruntami i umożliwiając ustanawianie prawa użytkowania wieczystego do wszystkich
gruntów, które należały dawniej do jednego właściciela hipotecznego.
Dodanie projektowanego art. 214a w ustawie o gospodarce nieruchomościami
w proponowanym brzmieniu umożliwi wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa
użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn
wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w oparciu o jedną konkretną podstawę
prawną w przypadku: przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone
w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbycia gruntu na rzecz osób trzecich,
poniesienia przez podmioty publiczne znaczących nakładów na daną nieruchomość bądź
skutkujących często naruszeniem ładu przestrzennego. Dotychczas powoływanie się
w decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na normy wywiedzione
z odrębnych przepisów było często nieskuteczne i wyroki sądów administracyjnych
nakazywały organom administracji publicznej dokonywanie zwrotów nieruchomości
niezbędnych dla realizacji ich zadań statutowych bądź sprzecznych z założeniami
urbanistyczno-planistycznymi.
W myśl projektowanego art. 214b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami
postępowanie w sprawach dotyczących wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu
warszawskiego, będzie umarzane, jeśli nie będzie możliwe ustalenie stron tego postępowania
lub ich adresów. Z kolei zgodnie z art. 214b ust. 2 podstawa umorzenia będzie zachodzić
w przypadku, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych
do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne
pismo pochodzące od strony oprócz wniosku dekretowego. Organ wyda decyzję o umorzeniu
– 5 –
postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosi swoich
praw albo zgłosiwszy je, nie udowodni ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie
wskaże swego adresu. Przepis art. 214b w ust. 3 i 4 określa ponadto zakres informacji
zawartych w treści ogłoszenia oraz obowiązek jego zamieszczenia w prasie oraz na stronach
internetowych właściwego urzędu. Zgodnie z ust. 5 art. 214b decyzja o umorzeniu
postępowania stanowić będzie podstawę do ujawnienia tytułu własności do nieruchomości
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księgach wieczystych
prowadzonych dla budynku i dla lokali wydzielonych z tego budynku jako odrębnych
nieruchomości oraz do zamknięcia powyższych ksiąg.
Dodanie art. 214b w proponowanym brzmieniu umożliwi zakończenie postępowań
administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu
warszawskiego, w których wnioskodawcy od czasu złożenia wniosku nie kontaktowali się
w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. W wielu przypadkach zachodzi
bowiem sytuacja tego rodzaju, iż w latach 1947–1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie
prawa do gruntu, którym nie został rozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie da się
rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania wraz z ich adresami. Przepis
ten ma na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem
warszawskim wobec braku zainteresowania stron bądź ich następców prawnych. Umożliwi to
m.st. Warszawie i Skarbowi Państwa racjonalne gospodarowanie mieniem stanowiącym ich
własność bądź – w przypadku budynków – pozostających w ich administracji. Proponowane
rozwiązanie jest korzystne zarówno dla m.st. Warszawy, mieszkańców budynków
posadowionych na gruntach objętych roszczeniami dekretowymi, jak i podmiotów trzecich
takich jak spółdzielnie mieszkaniowe, spółki Skarbu Państwa, spółki miejskie czy wieloletni
posiadacze lub dzierżawcy gruntów, którzy mają do przedmiotowych nieruchomości
roszczenia, które nie mogły dotąd zostać zrealizowane z uwagi na mające pierwszeństwo
realizacji roszczenia dekretowe.
Należy zaznaczyć, że projektowana regulacja nie pozbawia dawnych właścicieli lub ich
następców prawnych prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości, mogą oni bowiem
wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi, których podstawa jest określona w przepisie
art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.