Rządowy projekt ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności

UE L 347 z 20.12.2013, str. 289) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu
Społecznego i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006 (Dz. Urz.
UE L 347 z 20.12.2013, str. 470).
W odniesieniu do EFRROW szczególne przepisy ustanowione są w rozporządzeniu
nr 1305/2013, w tym w odniesieniu do LEADER (RLKS) – w szczególności
w art. 42–44. Niemniej jednak zasady finansowania EFRROW określone są przede
wszystkim w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013
z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania
nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE)
nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 485) i w wydanym na jego
podstawie rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca
2014 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania
i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
(Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69), w tym w odniesieniu do LEADER
(realizowanego w ramach RLKS) – w szczególności w art. 60.
W odniesieniu zaś do EFMR szczególne przepisy ustanowione są w rozporządzeniu
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenia
Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007
oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (Dz. Urz.
UE L 149 z 20.05.2014, str. 1), w tym w odniesieniu do zrównoważonego rozwoju
obszarów rybackich i obszarów akwakultury (realizowanego w ramach RLKS)

– w tytule V w rozdziale III, tj. w art. 58–64.
Przepisy prawa Unii Europejskiej ustanawiają ogólne założenia systemu realizacji
RLKS, powierzając jednocześnie państwom członkowskim odpowiedzialność za
realizację zadań w tym zakresie. Z tego względu oraz biorąc pod uwagę, że zgodnie
z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przepisy rozporządzeń
wydawanych przez organy UE wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we
wszystkich państwach członkowskich, projektowana ustawa zawiera regulacje
określające podstawowe założenia systemu realizacji RLKS w Polsce poprzez przepisy
3

szczegółowe zapewniające pewność prawną w zakresie, w jakim przepisy unijne są
nieprecyzyjne albo niewystarczające z punktu widzenia systemu prawa krajowego.
Główne cele projektowanej ustawy to:
− określenie podmiotów zaangażowanych w proces realizacji RLKS i ich zadań,
− określenie wspólnych zasad realizacji RLKS.
Projekt ustawy określa w szczególności:
− zadania oraz właściwość organów – przede wszystkim zarządów województw
i lokalnych grup działania (LGD), w odniesieniu do RLKS, w szczególności
w zakresie dokonywania wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez
społeczność (LSR),
− zasady organizacji LGD,
− proces i zasady wyboru LSR oraz ogólny zakres umów o realizacji LSR (umów
ramowych),
− wspólne dla wszystkich programów (funduszy EFSI) zasady realizacji RLKS, w tym
zasady wyboru operacji przez LGD oraz wspólne zasady udzielania wsparcia.
W odniesieniu do podstawowych zasad realizacji RLKS, w ustawie proponuje się
odesłanie do zasad określonych w przepisach wspólnotowych oraz bezpośrednie
odesłanie do art. 32–35 rozporządzenia nr 1303/2013, co pozwoli uniknąć zbędnego
powielania przepisów, a więc superfluum ustawowego.
Mając na uwadze, że przepisy rozporządzenia nr 1303/2013 posługują się pojęciem
„strategia rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność”, a za sprawą realizacji
podejścia LEADER w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata
2007–2013 (PROW 2007–2013) w Polsce, dla określenia strategicznego dokumentu
mającego zastosowanie w oddolnym podejściu utrwaliło się użycie nazwy „lokalna
strategia rozwoju” (w skrócie LSR), w projektowanej ustawie (w art. 1 pkt 2 lit. b)
wprowadzono skrót „LSR” (zamiast „SRLKS”), konsekwentnie stosowany w jej
przepisach.
Jak już wspomniano wyżej RLKS jest wspierany przez EFRROW i może być
wspierany przez pozostałe fundusze EFSI (EFRR, EFS i EFMR). Zgodnie z zapisami
umowy partnerstwa, o której mowa w art. 14 rozporządzenia nr 1303/2013 przyjętej
przez KE w dniu 23 maja 2014 r., zwanej dalej „UP”, w Polsce realizacja RLKS
odbywać się będzie w ramach PROW 2014–2020 (z udziałem EFRROW), w ramach
Programu Operacyjnego „Rybactwo i Morze”, zwanego dalej „PO Rybactwo i Morze”,
4

(z udziałem EFMR) oraz w ramach regionalnych programów operacyjnych (RPO,
z udziałem EFRR i EFS), przy czym w przypadku tych ostatnich – zgodnie z decyzją
instytucji zarządzających tymi RPO. W praktyce zatem przepisy projektowanej ustawy
zastosowanie będą miały jedynie do programów, w których przewidziana jest realizacja
RLKS. Zaznaczyć należy jednak, że chodzi tutaj o realizację RLKS w tzw. formule
bezpośredniej, o której mowa w UP. Realizacja RLKS w tzw. formule bezpośredniej
następuje zgodne z przepisami części drugiej tytułu II rozdziału II (art. 32–35)
rozporządzenia nr 1303/2013, co zasadniczo odróżnia ją od tzw. formuły pośredniej.
Ilekroć zatem w ustawie mowa jest o programach należy przez to rozumieć jedynie
programy, w ramach których wspierany jest RLKS w tzw. formule bezpośredniej, czego
wyrazem jest art. 2 ust. 1 projektowanej ustawy. Biorąc pod uwagę projekty
poszczególnych RPO, wspieranie RLKS w formule bezpośredniej przewidziane jest
w ramach RPO Województwa Kujawsko-Pomorskiego oraz RPO Województwa
Podlaskiego.
Obligatoryjność realizacji RLKS w ramach programu współfinansowanego z EFRROW
potwierdzona została w przepisach równolegle projektowanej ustawy o wspieraniu
rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich
2014–2020, zwanej dalej „ustawą PROW 2014–2020”, w art. 3 ust. 1 pkt 14 (działanie
LEADER), przy czym zgodnie z art. 3 ust. 3 tego samego projektu wspieranie RLKS
(a więc zgodnie z nomenklaturą przyjętą w przepisach dotyczących PROW 2014–2020
– przyznawanie pomocy), w ramach działania LEADER, odbywać się będzie na
zasadach określonych w projektowanej ustawie o RLKS, a w zakresie
nieuregulowanym w tych przepisach – na zasadach określonych w projektowanej
ustawie PROW 2014–2020.
Decyzja dotycząca realizacji RLKS w ramach „PO Rybactwo i Morze” i analogicznie
odniesienie do przepisów projektowanej ustawy będzie miało odzwierciedlenie także
w projekcie ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego
z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, na podstawie której
udzielane będzie wsparcie w ramach tego programu, zwanej dalej „ustawą EFMR”.
Jeśli zaś chodzi o realizację RLKS w ramach RPO, w ramach których udzielanie
wsparcia będzie następowało zgodnie z obowiązującą już ustawą z dnia 11 lipca 2014 r.
o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych
5

w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. poz. 1146), zwaną dalej „ustawą
w zakresie polityki spójności”, projektowana ustawa o RLKS (art. 26) przewiduje
zmianę przepisów ustawy w zakresie polityki spójności, tj. dodanie w rozdziale 11
„Szczegółowe instrumenty realizacji programów operacyjnych” nowego art. 30a.
Zgodnie z ust. 2 nowo projektowanego art. 30a ustawy w zakresie polityki spójności
RLKS będzie mógł być wspierany jedynie w ramach RPO (w zakresie polityki
spójności), co będzie potwierdzeniem strategicznej decyzji podjętej w tym zakresie
w UP. Z kolei ust. 3 analogicznie do przypadku art. 3 ust. 3 projektu ustawy PROW
2014–2020 wskazywał będzie relację pomiędzy przepisami ustawy RLKS i ustawy
zmienianej przepisami ustawy RLKS.
Zgodnie z zapisami UP kluczową rolę w realizacji RLKS (poza LGD) odgrywać będą
samorządy województw. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie
polityki spójności instytucjami zarządzającymi RPO są zarządy województw. Z kolei,
mimo że instytucjami zarządzającymi PROW 2014–2020 i „PO Rybactwo i Morze”
będą odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju wsi i minister właściwy do
spraw rybołówstwa, to jednak zadania te w odniesieniu do RLKS powierzone zostaną
samorządom województw jako instytucjom pośredniczącym, które reprezentowane są
przez zarządy województw. W przypadku PROW 2014–2020 znajduje to wyraz w art. 5
ust. 1 i 5 równolegle projektowanej ustawy PROW 2014–2020, a w przypadku
„PO Rybactwo i Morze” powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustawie EFMR.
Ponieważ zadania związane z samym przyznawaniem pomocy w ramach PROW
2014–2020, a więc także w ramach LEADER, zgodnie z art. 6 ust. 2 projektowanej
ustawy PROW 2014–2020 należą do agencji płatniczej (Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa), dla zachowania kluczowej roli samorządów województw
w realizacji RLKS, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 projektowanej ustawy PROW
2014–2020, zadania te w odniesieniu do działania LEADER wykonywać będzie także
samorząd województwa. Mając jednak na uwadze, że w ustawie w zakresie polityki
spójności zadania adresowane są do zarządu województwa, a w przypadku
projektowanej ustawy PROW 2014–2020 do samorządu województwa, w celu
uniknięcia wątpliwości w art. 2 ust. 2 projektowanej ustawy o RLKS, wskazano rolę,
jaką pełni zarząd województwa w odniesieniu do poszczególnych programów
współfinasowanych ze środków EFSI. Takie jasne i precyzyjne wskazanie zadań
6

zarządu województwa powoduje, że w dalszej części ustawy możliwe jest posługiwanie
się pojęciem „zarząd województwa”.
Stosownie do art. 33 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 LSR wybierane są przez
komisję utworzoną w tym celu przez odpowiedzialną instytucję lub instytucje
zarządzające (i zatwierdzane przez odpowiedzialną instytucję lub instytucje
zarządzające). W art. 3 projektowanej ustawy określono podstawowe wymagania co do
składu tej komisji, wskazując, że jej członkami będą przedstawiciele zarządu
województwa (w tym przewodniczący i jego zastępca), eksperci (stanowiący co
najmniej 1/3 składu komisji i powoływani na zasadach określonych w art. 49 ustawy
w zakresie polityki spójności) oraz na wniosek ministrów właściwych do spraw rozwoju
wsi, rybołówstwa i rozwoju regionalnego – ich przedstawiciele. W projektowanej
ustawie określono także tryb powoływania tej komisji, sposób podejmowania przez nią
uchwał oraz wskazano, kto zapewnia jej obsługę. Mając na uwadze kluczową rolę
samorządu województwa i zapisy UP, zgodnie z art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy,
komisję powołuje zarząd województwa, co w praktyce oznaczać będzie utworzenie
osobnych komisji we wszystkich 16 województwach.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 RLKS jest kierowany przez
LGD, w skład których wchodzą przedstawiciele władz publicznych, lokalnych
partnerów społecznych i gospodarczych oraz mieszkańców, a na poziomie
podejmowania decyzji ani władze publiczne – określone zgodnie z przepisami
krajowymi – ani żadna z grup interesu nie posiada więcej niż 49% praw głosu. Z kolei
zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 odpowiedzialne instytucja lub
instytucje zarządzające zapewniają, aby LGD wybrały jednego partnera w ramach
grupy jako partnera wiodącego w kwestiach administracyjnych i finansowych albo
zrzeszyły się w ustanowionej na podstawie prawa wspólnej strukturze. Art. 4 ust. 1
projektowanej ustawy przesądza, że w przypadku Polski zastosowanie ma drugi ze
wskazywanych przez prawodawcę unijnego wariantów i wymagane jest, aby LGD
działało jako stowarzyszenie. Dodatkowo projektowany przepis wskazuje, że
stowarzyszenie to musi posiadać osobowość prawną, stąd wykluczona jest możliwość
zrzeszenia się LGD w formie stowarzyszenia zwykłego, o którym mowa w rozdziale 6
(art. 40–43) ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U.
z 2001 r. Nr 79, poz. 855, z późn. zm.), z uwagi m.in. na brak osobowości prawnej
zawarty w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Zatem, co do zasady, do tworzenia i działania LGD
7