Rządowy projekt ustawy o ratyfikacji Protokołu nr 15 zmieniającego Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.

• skrócenie okresu czasu na wniesienie skargi indywidualnej z sześciu do czterech
miesięcy,
• zniesienie wymogu „należytego rozpatrzenia sprawy przez sąd krajowy”
w przypadku spraw, w których skarżący nie doznał znaczącego uszczerbku –
zachowując przy tym gwarancję rozpatrzenia takiej sprawy przez Trybunał, jeśli
wymaga tego poszanowanie praw człowieka,
– zwiększenie spójności orzecznictwa Trybunału poprzez:
• przekierowanie w uzasadnionych przypadkach rozpatrywania najważniejszych
spraw z Izby do Wielkiej Izby Trybunału bez możliwości sprzeciwienia się
takiej decyzji przez Strony postępowania, co umożliwi wydanie od razu
ostatecznego orzeczenia przez powiększony skład sędziowski i wzmocni
spójność orzecznictwa Trybunału,
– wzmocnienie pozycji Trybunału poprzez:
• zagwarantowanie doświadczonym sędziom Trybunału pełnienia swojej funkcji
przez pełną, dziewięcioletnią, kadencję poprzez zrezygnowanie ze wskazania
wieku, z osiągnięciem którego upływa ich kadencja na rzecz określenia
maksymalnego wieku sędziów w chwili objęcia urzędu,
• uwzględnienie w preambule Konwencji dwóch najdonioślejszych zasad
interpretacyjnych wypracowanych w orzecznictwie Trybunału – zasady
subsydiarności mechanizmu ochronnego Konwencji oraz doktryny marginesu
oceny państwa – nadając im dzięki temu zwiększoną rangę.
2. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
2.1.
Protokół nr 15 w art. 1 dodaje do preambuły Konwencji nowy ustęp,
zawierający odwołanie do zasady subsydiarności mechanizmu ochronnego Konwencji
i do doktryny marginesu oceny państwa oraz podkreślający obowiązek państw
zapewnienia pełnej skuteczności praw i wolności określonych w Konwencji.
Przedmiotowe zasady zostały wypracowane w toku rozwoju orzecznictwa Trybunału
i z uwagi na swą doniosłość nie są kwestionowane przez Strony Konwencji.
Odzwierciedlają one obowiązek ciążący na państwach, tj. obowiązek skutecznego
zapewnienia praw i wolności określonych w Konwencji każdej osobie podlegającej ich
jurysdykcji oraz zagwarantowania skutecznego krajowego środka odwoławczego
3
każdemu, kogo prawa i wolności zostały naruszone. Orzecznictwo Trybunału
podkreśla, że państwa cieszą się pewnym marginesem oceny co do sposobu
zagwarantowania praw i wolności zawartych w Konwencji, co jest zgodne
z subsydiarnym charakterem ochrony zapewnianej przez Konwencję, gdyż, co do
zasady, to państwa są lepiej predestynowane do zapewnienia poszanowania praw
człowieka na poziomie krajowym i określenia sposobu zadośćuczynienia ewentualnym
naruszeniom. Należy jednak podkreślić, że sposób odniesienia do zasady subsydiarności
i marginesu oceny został sformułowany w taki sposób, że ich realizacja nie jest
pozostawiona dowolnemu uznaniu państw. Są one bowiem powiązane z jednej Strony
z odpowiedzialnością państw zapewnienia praw i wolności określonych w Konwencji
i jej Protokołach, z drugiej zaś Strony z nadzorczą rolą Trybunału, który bada, czy
decyzje podjęte przez władze krajowe są zgodne z Konwencją.
2.2.
Art. 2 Protokołu przewiduje zrezygnowanie z określenia wieku sędziów,
z osiągnięciem którego upływa ich kadencja (obecnie wynosi on 70 lat, zob. art. 23
ust. 2 Konwencji). Odpowiedni fragment Deklaracji z Brighton, przewidujący
dokonanie omawianej zmiany do Konwencji, zakładał, że sędziowie w chwili objęcia
urzędu będą mieli nie więcej niż 65 lat. Zmiana ta, z uwagi na to, że odnosi się do
kandydatów na sędziów, została umieszczona w art. 21 Konwencji, mówiącym
o wymogach sprawowania urzędu, zaś ust. 2 z art. 23 Konwencji, dotyczący
wygaśnięcia kadencji sędziów, został wykreślony. Po zmianie, ust. 2 art. 21 Konwencji
będzie stanowił, że kandydaci powinni mieć mniej niż 65 lat w dniu, w którym lista
trzech kandydatów na sędziów ma zostać przedstawiona Zgromadzeniu
Parlamentarnemu Rady Europy, które następnie wybiera sędziego z przedstawionej
listy. Sposób sformułowania zapisu wynika z niemożliwości określenia pewnej daty
„chwili objęcia urzędu”. Po konsultacjach z przedstawicielami Zgromadzenia
Parlamentarnego Rady Europy, jako najbardziej pewna data w całym procesie wyboru
sędziego ustalony został dzień, w którym państwo lub inna Strona Konwencji
zobowiązane jest do przedłożenia Zgromadzeniu Parlamentarnemu listy trzech
kandydatów na sędziów. Data ta wskazywana jest przez Sekretarza Zgromadzenia
w liście kierowanym do państwa, informującym o zbliżającym się zakończeniu kadencji
obecnego sędziego i obligującym państwo do przedłożenia listy trzech kandydatów na
sędziów.
4
Przedmiotowa zmiana umożliwi wypełnienie sędziom pełnej dziewięcioletniej kadencji
(obecnie zdarza się, że sędziowie muszą zrezygnować z urzędu przed końcem kadencji
z uwagi na osiągnięcie 70. roku życia), zapewniając jednocześnie, aby urząd ten
sprawowały osoby doświadczone, ale nadal w pełni sił. Wiek maksymalnie 74 lat
gwarantuje właściwe sprawowanie urzędu sędziego Trybunału.
Niniejsza zmiana wejdzie w życie w stosunku do kandydatów na sędziów, których
kandydatury zostaną przedstawione przez państwo Zgromadzeniu Parlamentarnemu
Rady Europy po wejściu w życie Protokołu.
2.3.
Art. 3 Protokołu zakłada zmianę art. 30 Konwencji poprzez wykreślenie słów
„chyba że sprzeciwia się temu jedna ze stron”. Pozbawienie Stron postępowania prawa
sprzeciwu wobec decyzji Izby Trybunału o zrzeczeniu się właściwości na rzecz
Wielkiej Izby w najważniejszych sprawach dotyczących interpretacji i stosowania
Konwencji oraz mogących doprowadzić do sprzeczności z wcześniejszym orzeczeniem
Trybunału ma na celu wzmocnienie spójności orzecznictwa Trybunału i przyspieszenie
procedowania w najważniejszych sprawach poprzez powierzenie rozpatrywania takich
spraw Wielkiej Izbie, której orzeczenia są niezaskarżalne. Z danych przedstawionych
przez Kancelarię Trybunału wynika, że prawo sprzeciwu było dotychczas
wykorzystywane bardzo rzadko (na koniec 2012 r. na 154 sprawy, w których Izba
zrzekła się właściwości na rzecz Wielkiej Izby, 129 spraw trafiło do Wielkiej Izby,
w 21 sprawach zajęciu się sprawą przez Wielką Izbę sprzeciwiło się państwo, natomiast
w 4 przypadkach sprzeciwiła się Strona skarżąca). Jednocześnie raport wyjaśniający do
Protokołu wskazuje na konieczność zachowania gwarancji proceduralnych dla Stron
w ramach zrównoważenia skutków pozbawienia ich prawa sprzeciwu. Raport wyraża
oczekiwanie skierowane wobec Izby Trybunału wcześniejszego poinformowania Stron
o swoim zamiarze oraz możliwie największego zawężenia sprawy przed przekazaniem
jej do Wielkiej Izby poprzez orzeczenie co do dopuszczalności bądź niedopuszczalności
niektórych zarzutów (co jest zgodne z praktyką jak najszybszego decydowania
o dopuszczalności sprawy oraz zasadą, że decyzje takie powinny być podejmowane na
poziomie Izby, tak aby Wielka Izba mogła badać jedynie meritum sprawy). Wielka Izba
została zachęcona do dokładniejszego formułowania pytań do Stron, poprzez

7 Jeśli w sprawie toczącej się przed Izbą pojawia się poważne zagadnienie dotyczące interpretacji niniejszej
konwencji lub jej protokołów lub jeśli rozstrzygnięcie takiego zagadnienie może doprowadzić do sprzeczności
z wyrokiem wydanym wcześniej przez Trybunał, Izba może, w każdym czasie przed wydaniem swego wyroku, zrzec
się swojej właściwości na rzecz Wielkiej Izby, chyba że sprzeciwia się temu jedna ze Stron.
5
wskazywanie zakresu, w jakim rozważane jest odejście od istniejącego orzecznictwa
lub obowiązującej interpretacji. Celem takich gwarancji jest umożliwienie Stronom
odpowiedniego przygotowania swojego stanowiska poprzez precyzyjną ocenę tego, co
Trybunał w danej sprawie będzie badał. Jest to istotna kwestia zważywszy na
ostateczny charakter rozstrzygnięć Wielkiej Izby.
Przedmiotowa zmiana nie będzie miała zastosowania do spraw, w których przed
wejściem w życie Protokołu którakolwiek ze Stron skorzystała z prawa sprzeciwu
przewidzianego w art. 30 Konwencji.
2.4.
W art. 4 Protokołu przewidziana jest zmiana art. 35 ust. 1 Konwencji, polegająca
na skróceniu okresu czasu na wniesienie skargi do Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka z 6 do 4 miesięcy od prawomocnego zakończenia postępowania w kraju.
Zmiana ta podyktowana jest rozwojem nowoczesnych środków komunikacji na
odległość i łatwą dostępnością informacji na temat wnoszenia skargi do Trybunału.
Niniejsza zmiana wejdzie w życie po upływie sześciu miesięcy od daty wejścia w życie
Protokołu, co ma na celu umożliwienie potencjalnym skarżącym zapoznanie się
z nowym terminem. Zmiana ta nie będzie też miała zastosowania wobec spraw,
w których ostateczna decyzja w postępowaniu krajowym została wydana przed
wejściem w życie Protokołu.
2.5.
Art. 5 Protokołu zakłada zmianę art. 35 ustęp 3 pkt b) Konwencji. Przepis ten
przewiduje, że Trybunał może uznać za niedopuszczalną skargę, w której skarżący nie
poniósł znaczącego uszczerbku, chyba że jego sprawa nie została należycie rozpatrzona
przez sąd krajowy, bądź jej rozpatrywania wymaga poszanowanie praw człowieka.
Zgodnie z Protokołem z ustępu 3 pkt b) wykreślona zostanie tzw. druga klauzula
gwarancyjna, przewidująca, że „żadna sprawa, która nie została należycie rozpatrzona
przez sąd krajowy, nie może być odrzucona na tej podstawie”. Wykreślenie powyższej
przesłanki ma na celu zagwarantowanie, aby Trybunał nie był nadmiernie obciążony
drobnymi sprawami. Jednocześnie pozostawienie przesłanki rozpatrywania sprawy, jeśli
wymaga tego zasada poszanowania praw człowieka, wydaje się wystarczającą
gwarancją bezpieczeństwa dla skarżących.
2.6.
Protokół nr 15 wejdzie w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po
upływie trzech miesięcy od dnia, w którym wszystkie Strony Konwencji wyrażą zgodę
na związanie się tym Protokołem.
6

3. Przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe, polityczne i prawne
związane z wejściem w życie Protokołu nr 15 oraz źródła finansowania
Wejście w życie Protokołu nie pociągnie za sobą żadnych skutków finansowych.
Zmiany wprowadzone przez Protokół nr 15 zmieniający Konwencję przyczynią się do
usprawnienia pracy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wzmocnienia jego
pozycji, co z uwagi na dużą popularność i zaufanie, jakim cieszy się Trybunał wśród
obywateli polskich, będzie miało pozytywne skutki w postaci szybszego rozpatrywania
spraw obywateli polskich, toczących się przed Trybunałem.
4. Podmioty prawa krajowego, których dotyczy Protokół nr 15 oraz zakres, w jakim
dotyczy on osób fizycznych i prawnych
4.1.
Podmioty prawa krajowego
Z uwagi na fakt, iż zmiany wprowadzone przez Protokół 15 nie dotyczą praw i wolności
zawartych w Konwencji, a jedynie kwestii proceduralnych, preambuły i wieku
kandydatów na sędziów Trybunału, będą one miały wpływ zasadniczo jedynie na
działalność Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w którym umiejscowiona jest funkcja
Pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych do spraw postępowań przed Europejskim
Trybunałem Praw Człowieka, reprezentującego Rząd w postępowaniach przed
Trybunałem.
4.2.
Osoby fizyczne i prawne
Protokół nr 15 będzie dotyczył osób fizycznych i prawnych jako potencjalnych
skarżących, głównie poprzez zmianę terminu na wniesienie skargi do Trybunału.
Z uwagi na fakt, iż informacje dotyczące składania skarg do Trybunału są łatwo
dostępne i w praktyce bardzo rzadkie są przypadki odrzucania przez Trybunał skarg
z powodu niespełnienia przez skarżącego wymogu dochowania terminu, zmiana ta nie
powinna mieć negatywnego wpływu na możliwość zwrócenia się do Trybunału.
Zmiana polegająca na odebraniu Stronom prawa sprzeciwu wobec decyzji Izby
o zrzeczeniu się właściwości na rzecz Wielkiej Izby również nie będzie miała realnego
wpływu na skarżących, jako że praktycznie nie korzystali oni z tego uprawnienia. Także
wykreślenie jednej z gwarancji przy stosowaniu kryterium niedopuszczalności skargi
z powodu braku znaczącego uszczerbku poniesionego przez skarżącego nie będzie
7