Rządowy projekt ustawy - Prawo restrukturyzacyjne

6

I.
Uwagi ogólne
I.1.
Potrzeba regulacji
Dziesięcioletni okres stosowania ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe
i naprawcze (zwanej dalej „p.u.n.”) umożliwia krytyczną weryfikację realizacji stawianych jej celów
w ewoluujących warunkach gospodarczych. Część rozwiązań wprowadzonych w 2003 r. i przejętych
z obowiązujących wcześniej rozporządzeń z 1934 r. sprawdziła się w praktyce i zasługuje na
zachowanie. Dotychczasowe doświadczenia pozwalają jednak na identyfikację wielu dysfunkcji
i uzasadniają konieczność przeprowadzenia reformy.
Polska sytuuje się na 37. miejscu w subrankingu Banku Światowego Doing Business
obejmującym analizę postępowań upadłościowych. Wskazuje się w nim na stosunkowo długi czas
postępowania, wysokie koszty i średnie zaspokojenie wierzycieli.
a)
Analiza statystyk pozwala na wskazanie, że w Polsce zwiększa się liczba wniosków
o ogłoszenie upadłości, przy czym dominują postępowania obejmujące likwidację
przedsiębiorstwa. Przeprowadzane badania aktowe wskazują na niezadawalające
współczynniki zaspokojenia wierzycieli z masy upadłości oraz wysoki współczynnik
oddalenia wniosków o ogłoszenie upadłości z uwagi na ubóstwo masy. Pierwsza
z wymienionych okoliczności prowadzi do tzw. efektu domina, związanego z popadaniem
w niewypłacalność przez kolejnych, niezaspokajanych wierzycieli upadłego.
b)
Analiza światowych zjawisk gospodarczych, a także tendencji makroekonomicznych
w Polsce, wskazuje na rosnącą liczbę podmiotów, które realnie lub potencjalnie są
zainteresowane skuteczną restrukturyzacją z uwagi na zjawisko światowej recesji. Znajomość
instytucji Prawa upadłościowego i naprawczego wśród podmiotów gospodarczych
i konsumentów w Polsce jest jednak zdecydowanie zbyt niska.

Porównanie statystyk upadłości w Polsce z innymi państwami członkowskimi UE wskazuje
też wyraźnie, że postępowanie upadłościowe w Polsce jest wykorzystywane stosunkowo rzadko,
a niewypłacalni przedsiębiorcy w większości przypadków usuwani są z obrotu w drodze nieformalnej
likwidacji. Stan ten jest niekorzystny dla wierzycieli oraz dla bezpieczeństwa obrotu, gdyż w takich
przypadkach nie dochodzi do zastosowania chroniących ich mechanizmów prawa upadłościowego.

1) Dz. U. 2012 r. poz. 1112, ze zm.
2) Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo o postępowaniu układowym (Dz. U.
z 1934 r. Nr 93, poz. 836), rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo
upadłościowe (Dz. U. z 1934 r. Nr 93, poz. 834).
3) Doing Business 2014, http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports
/English/DB14-Full-Report.pdf
4) Statystyki związane z postępowaniami upadłościowymi wskazują na wzrost liczby składanych wniosków o ogłoszenie
upadłości obejmujących likwidację majątku upadłego oraz znikomą liczbę postępowań upadłościowych w stosunku do
osób nieprowadzących działalności gospodarczej, tzw. „upadłości konsumenckich”. W 2012 r. na 4299 wniosków o
ogłoszenie upadłości przedsiębiorców, ogłoszono 730 upadłości obejmujących likwidację majątku, 162 upadłości z
możliwością zawarcia układu, 24 upadłości konsumenckie, dla porównania w 2011 r. na 3268 wniosków o ogłoszenie
upadłości przedsiębiorców, ogłoszono 642 upadłości obejmujące likwidację majątku, 101 upadłości z możliwością
zawarcia układu, 14 upadłości konsumenckich, zaś w 2010 r. na 3159 wniosków o ogłoszenie upadłości przedsiębiorców,
ogłoszono 547 upadłości obejmujących likwidację majątku, 125 upadłości z możliwością zawarcia układu i 12 upadłości
konsumenckich – dane własne Ministerstwa Sprawiedliwości.
5) Por. Modele postępowań upadłościowych w Polsce i wybranych krajach UE, S. Morawska (red.), 2011 r.
6) Por. np.: Prawo sprzyjające realizacji Polityki II szansy w Polsce, B. Groele (red.) i inni, zrealizowane dla PARP,
Warszawa 2011, badania.parp.gov.pl/files/74/75/76/479/12616.pdf
7)
Analiza 10/2012 Upadłość jest w Polsce rzadko wykorzystywanym narzędziem, K. Kartus,
http://www.for.org.pl/pl/a/2233,Analiza-102012-Upadlosc-w-Polsce-jest-rzadko-wykorzystywanym-narzedziem
7

I.2.
Założenia projektu

Głównym założeniem projektu jest wprowadzenie skutecznych instrumentów pozwalających
na przeprowadzenie restrukturyzacji przedsiębiorstwa dłużnika i zapobieżenie jego likwidacji.
Zachowanie przedsiębiorstwa dłużnika w wielu przypadkach jest znacznie korzystniejsze dla
wierzycieli niż jego likwidacja. Zachowanie przedsiębiorstwa dłużnika oznacza również zachowanie
miejsc pracy oraz, co do zasady, możliwość nieprzerwanego realizowania kontraktów, a więc ma
pozytywne znaczenie społeczne i gospodarcze.

W celu możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji przedsiębiorstwa istotne
znaczenie ma społeczny odbiór określonej regulacji prawnej i postępowania, w którym
restrukturyzacja ma nastąpić. Praktyka pokazuje, że wielokrotnie sam fakt ogłoszenia upadłości
dłużnika wyklucza wszelką możliwość skutecznej restrukturyzacji, niezależnie od tego, czy jest to
upadłość z możliwością zawarcia układu czy likwidacyjna. Skojarzenia upadłości z końcem
działalności, bankructwem i brakiem możliwości odzyskania swoich wierzytelności są tak silne, że
w wielu przypadkach, po ogłoszeniu upadłości, wierzyciele nie chcą podejmować żadnych rozmów
z dłużnikiem. Z tych względów projekt zakłada oddzielenie postępowań restrukturyzacyjnych od
stygmatyzujących postępowań upadłościowych. Dla jasnego i klarownego podziału zdecydowano się
uregulować postępowania restrukturyzacyjne w osobnej ustawie – Prawo restrukturyzacyjne (dalej
„p.r.”). Rozwiązanie takie nie jest obce polskiemu systemowi prawnemu. Przed wejściem w życie
obecnie obowiązującej ustawy funkcjonowało odrębnie Prawo o postępowaniu układowym oraz
Prawo upadłościowe. W tym zakresie projekt nawiązuje więc do rozwiązań przedwojennych,
eliminując jednak z tych rozwiązań te, które nie sprawdziły się w praktyce i umożliwiały dłużnikowi
działanie w celu pokrzywdzenia wierzycieli. W szerokim zakresie projekt wykorzystuje również
sprawdzone rozwiązania wprowadzone przez ustawę z dnia … – Prawo upadłościowe i naprawcze.

Projekt zakłada wprowadzenie czterech postępowań restrukturyzacyjnych:
a)
postępowania o zatwierdzenie układu,
b)
przyspieszonego postępowania układowego,
c)
postępowania układowego,
d)
postępowania sanacyjnego.

Wspólną cechą tych postępowań będzie dokonywana, w ich ramach, restrukturyzacja
przedsiębiorstwa dłużnika – w pierwszej kolejności jego zobowiązań, a ponadto, w różnym stopniu,
jego majątku, sposobu zarządzania przedsiębiorstwem oraz zatrudnienia. Przewidziane postępowania
mają zapewnić możliwość wyboru formy restrukturyzacji dostosowanej do potrzeb konkretnego
przedsiębiorstwa, w konkretnej sytuacji finansowej. Do wszystkich postępowań restrukturyzacyjnych
będą miały zastosowanie te same regulacje dotyczące zakresu wierzytelności objętych układem,
propozycji układowych, zawarcia i zatwierdzenia układu i jego skutków, a także zasady zmian
i uchylenia układu.
Dwa pierwsze postępowania będą mogły być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy suma
spornych wierzytelności uprawniających do głosowania nad układem nie będzie przekraczała 15%
sumy wierzytelności uprawniających do głosowania nad układem. Określenie granicznego poziomu
sporności w wysokości 15% wynika z konieczności zapewnienia, aby w każdej sytuacji decyzję co do
zawarcia układu mogła podjąć większość wierzycieli. W sytuacji gdy do zawarcia układu konieczne
jest uzyskanie akceptacji wierzycieli posiadających co najmniej 2/3 sumy wierzytelności
przysługujących głosującym wierzycielom (art. 119 ust. 1 p.r.), to nawet pominięcie wszystkich
wierzycieli posiadających wierzytelności sporne głosujących za układem (maksymalnie 15%)

8) Patrz przypis 2.
8

powoduje, że decyzja została podjęta przez wierzycieli posiadających co najmniej ponad 51% sumy
wierzytelności przysługujących głosującym wierzycielom.
W tych postępowaniach przewiduje się uproszczoną procedurę tworzenia spisu wierzytelności.
Postępowanie o zatwierdzenie układu będzie przy tym postępowaniem prowadzonym samodzielnie
przez dłużnika przy udziale nadzorcy układu. Rola sądu zostanie ograniczona jedynie do wydania
postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia układu przyjętego przez wierzycieli w drodze
samodzielnego zbierania głosów przez dłużnika. Postępowanie układowe będzie dopuszczalne, jeżeli
suma spornych wierzytelności uprawniających do głosowania nad układem będzie przekraczała 15%
sumy wierzytelności uprawniających do głosowania nad układem. Postępowanie sanacyjne zakłada
natomiast, oprócz zawarcia układu, także dalej idące działania mające na celu restrukturyzację
przedsiębiorstwa dłużnika przez częściową lub całkowitą realizację planu sanacyjnego w trakcie
postępowania z możliwością wykorzystania instrumentów do redukcji zatrudnienia czy odstępowania
od umów wzajemnych.

Projekt zakłada wprowadzenie instytucji zwiększających wpływ wierzycieli na przebieg
postępowania przy jednoczesnym ograniczeniu roli sądu i sędziego-komisarza. Wierzyciele będą
mogli skutecznie domagać się powołania rady wierzycieli, a ich wniosek będzie obligował sędziego-
-komisarza do jej powołania. Dodatkowo sędzia-komisarz będzie zobowiązany powołać na członka
rady wierzycieli wierzyciela wskazanego przez wierzycieli posiadających określoną część
wierzytelności. W takim samym zakresie sędzia-komisarz będzie zobowiązany do zmiany składu rady
wierzycieli. Wierzyciele posiadający 30% wierzytelności będą mogli wspólnie z dłużnikiem złożyć
wniosek o wyznaczenie do pełnienia funkcji nadzorcy sądowego albo zarządcy konkretnej osoby.
Sędzia-komisarz będzie mógł odmówić powołania wskazanej osoby jedynie w wyjątkowych
wypadkach.
Rada wierzycieli będzie mogła m.in. doprowadzić do zmiany osoby nadzorcy sądowego lub
zarządcy lub zezwolić dłużnikowi na wykonywanie zarządu w zakresie nieprzekraczającym zakresu
zwykłego zarządu. Projekt przewiduje również wiele regulacji, które mają zapobiegać przedłużaniu
postępowania, w szczególności zostaną wprowadzone terminy instrukcyjne dla nadzorcy sądowego
lub zarządcy, sędziego-komisarza oraz sądu.
Projekt wprowadza również rozwiązania, które mają zapobiec możliwości wykorzystywania
postępowania restrukturyzacyjnego w celu pokrzywdzenia wierzycieli. O pokrzywdzeniu wierzycieli
wskutek otwarcia i prowadzenia postępowania upadłościowego można mówić wówczas, gdy
z okoliczności sprawy wynika, że wierzyciele w ramach zawarcia i realizacji układu zostaną
zaspokojeni w mniejszym stopniu lub znacznie później niż byliby zaspokojeni wskutek ogłoszenia
upadłości i likwidacji majątku dłużnika. Z tych samych względów sąd odmówi otwarcia postępowania
restrukturyzacyjnego, jeżeli działania dłużnika, jego sposób zarządzania przedsiębiorstwem
i prowadzenia negocjacji z wierzycielami wskazują, że jedynym jego celem jest uniemożliwienie
wierzycielom prowadzenia skutecznej egzekucji (poprzez pozbywanie się majątku lub pozornie
nieudolne prowadzenie przedsiębiorstwa) lub przegłosowanie układu przez wierzycieli, wobec których
zaciągnięte zostały fikcyjne zobowiązania (na rzecz podmiotów powiązanych faktycznie, ale nie
formalnie). Z tego samego powodu sąd umorzy postępowanie restrukturyzacyjne. Umorzenie
postępowania otworzy wierzycielom drogę do złożenia uproszczonego wniosku o ogłoszenie
upadłości. Do momentu rozpoznania uproszczonego wniosku, majątek dłużnika będzie zabezpieczony
przez nadzorcę sądowego lub zarządcę. W przypadku kolizji wniosków – o otwarcie postępowania
restrukturyzacyjnego i o ogłoszenie upadłości, wniosek o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego
będzie miał pierwszeństwo przed wnioskiem o ogłoszenie upadłości, ale nie będzie to pierwszeństwo
o charakterze bezwzględnym. W celu zabezpieczenia interesu wierzycieli wprowadza się zasadę
9

umożliwiającą sądowi rozpoznanie wniosku o ogłoszenie upadłości w pierwszej kolejności, przed
wnioskami o postępowania restrukturyzacyjne, jeżeli wnioski o wszczęcie tych postępowań składane
są w celu pokrzywdzenia wierzycieli.
W odniesieniu do planowanych zmian w p.u.n. projekt nie narusza podstawowych założeń
i zasad, na których opiera się obecna struktura postępowania upadłościowego. Niezmienione
pozostaną cele postępowania upadłościowego, główne instytucje oraz zasadnicze elementy procedury.
Zmiany w p.u.n. będą miały dwojaki charakter. Po pierwsze są to zmiany wynikające
z konieczności
zapewnienia spójności pomiędzy postępowaniami restrukturyzacyjnymi
i postępowaniem upadłościowym. Po drugie część zmian zmierza do poprawy działania instytucji
p.u.n., których funkcjonowanie w praktyce okazało się niezadowalające. Zmiany mają ponadto
charakter porządkujący, precyzujący i zmierzają do usunięcia istotnych wątpliwości interpretacyjnych,
które pojawiły się w praktyce stosowania p.u.n. Liczba zmian w p.u.n. będzie zbliżona do liczby
zmian wprowadzonych w poprzedniej „dużej” nowelizacji, która weszła w życie w maju 2009 r.
W celu usprawnienia postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych, ułatwienia dostępu
do informacji o tych postępowaniach, usprawnienia komunikacji pomiędzy organami tych postępowań
i ich uczestnikami oraz obniżenia kosztów postępowań związanych z obowiązkiem dokonywania
ogłoszeń i obwieszczeń proponuje się utworzenie Centralnego Rejestru Restrukturyzacji i Upadłości
(dalej „CRRU”) (art. 6 p.r.). CRRU będzie prowadzony w systemie teleinformatycznym
administrowanym i udostępnianym przez Ministra Sprawiedliwości i będzie pełnił następujące
funkcje:
1) funkcję rejestru;
2) funkcję informacyjną;
3) funkcję komunikacyjną (doręczania pism i innych dokumentów);
4) funkcję portalu orzeczniczego.
Ad.1)
CRRU stanowić będzie rejestr postępowań objętych regulacją (postępowanie
restrukturyzacyjne, upadłościowe, postępowanie o uznanie zagranicznego orzeczenia o ogłoszeniu
upadłości oraz wtórnego postępowania upadłościowego, postępowanie w przedmiocie orzeczeń
zakazu prowadzenia działalności gospodarczej). Dane z tego rejestru będą dostępne dla uczestników
postępowań.
Ad. 2)
W części informacyjnej CRRU będzie pełnił funkcję publikatora wszystkich danych, które
podlegają obwieszczeniu w ramach postępowań objętych regulacją oraz o orzeczonych w tych
postępowaniach zakazach prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazana funkcjonalność zastąpi
obwieszczenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym oraz w prasie lokalnej lub o zasięgu krajowym
przyjęte w obecnie obowiązującym modelu postępowań upadłościowych i naprawczych. Ponadto
w części informacyjnej będą udostępniane akty prawne, formularze i wzory pism procesowych, lista
sądów upadłościowych i restrukturyzacyjnych oraz lista osób posiadających licencje doradcy
restrukturyzacyjnego.
Ad. 3)
W części komunikacyjnej CRRU będzie służył wymianie pism procesowych i dokumentów
między organami a uczestnikami postępowania.
Ad. 4)
Portal orzeczniczy ma umożliwić przygotowywanie projektów orzeczeń wydawanych przez
sąd restrukturyzacyjny, upadłościowy, sędziego-komisarza z wykorzystaniem wzorów
zamieszczonych na portalu.
10