Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE


1. Cel projektowanej ustawy

Zasadniczym celem projektowanej ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
karnego oraz niektórych innych ustaw jest wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 22 marca 2011 r. (sygn. akt SK
13/08), stwierdzającego niezgodność art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r.
o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445,
z późn. zm.; dalej jako: dekret) z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja powołanego wyroku została opublikowana w Dz. U. z dnia 5 kwietnia
2011 r. Nr 72, poz. 389. Pełny tekst orzeczenia, wraz z uzasadnieniem, ukazał się w OTK ZU
z 2011 r. Nr 2A, poz. 12.

2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego

2.1. Trybunał zakwestionował art. 4 ust. 1 dekretu, tj. przepis regulujący kwestię
zwrotu kosztów podróży osobie wezwanej w charakterze świadka przez sąd (lub inny organ)
w związku z toczącym się postępowaniem. Zgodnie z postanowieniem powołanego art. 4
ust. 1, za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją,
autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka – koszty przejazdu najtańszym
z dostępnych środków lokomocji.
Przytoczone wyżej unormowanie znajduje zastosowanie w postępowaniu karnym
oraz w sprawach o wykroczenia. Ponadto określa ono również wysokość kosztów podróży,
jakie mogą zostać zwrócone osobom uprawnionym na gruncie procedury administracyjnej,
w postępowaniu podatkowym oraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Z kolei kwestia
zwrotu kosztów świadkom wzywanym w sprawach cywilnych uregulowana została odrębnie.
Otóż, w myśl art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, ze zm.) świadkowi przysługuje zwrot kosztów
przejazdu – z miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej
na wezwanie sądu – wedle zasad obowiązujących przy obliczaniu należności przysługujących
pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej,

2
z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. W istocie zatem przepis ten odsyła do przepisów
rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie
wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu
w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej
na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990, ze zm.). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia,
środek transportu właściwy do odbycia podróży określa pracodawca. Zwrot kosztów przejazdu
obejmuje cenę biletu takiego środka transportu, z uwzględnieniem ewentualnej ulgi na ów
środek transportu, jeżeli tylko pracownik jest do niej uprawniony. Na wniosek pracownika
pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem osobowym, motocyklem
lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. W takim przypadku pracownikowi
przysługuje zwrot kosztów przejazdu w kwocie wyrażającej iloczyn liczby przejechanych
kilometrów i stawki za kilometr przebiegu ustalonej przez pracodawcę, która to nie może być
jednak wyższa niż stawka określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2
ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088,
ze zm.).
Jak wynika z powyższego, zwrot kosztów dojazdu do sądu poniesionych przez świadka
w postępowaniu cywilnym – w przeciwieństwie np. do wezwanego w sprawie karnej –
nie ogranicza się do równowartości kosztów przejazdu zbiorowym środkiem transportu (i to
w klasie najniższej), względnie najtańszym z dostępnych środków lokomocji, lecz może
obejmować także koszty podróży własnym środkiem transportu, w tym samochodem, o ile
wszakże sąd uzna jego użycie za uzasadnione.
2.2. Art. 4 ust. 1 dekretu, w związku z jego kontekstem normatywnym, postawiony
został zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej, poręczającego zasadę równości
w zakresie ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia.
Równość w ujęciu tego wzorca konstytucyjnego oznacza, iż ochrona praw majątkowych czy
też prawa dziedziczenia nie może być różnicowana podmiotowo. Jeżeli chodzi przy tym o
owe prawa podmiotowe inne aniżeli własność, to ustawodawca zwykły zachowuje swobodę
w ich kreowaniu, tak z punktu widzenia ich charakteru prawnego, jak i przenoszalności,
jednakże kompetencja ta nie może być odczytywana jako prawo do arbitralnego kształtowania
treści tudzież granic poszczególnych praw majątkowych, zwłaszcza, gdy spełniają one
identyczne funkcje lub chronią podobne interesy.
Art. 64 ust. 2 Konstytucji winien być jednocześnie interpretowany i stosowany
w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ „(…) zapewnienie równej dla wszystkich

3
ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne (…). Zasada
równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej
kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą
istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań
zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.”
Aczkolwiek czasami – jak to zostało przesądzone w orzecznictwie konstytucyjnym –
odstępstwo od równego traktowania sytuacji podobnych będzie dopuszczalne. Mogą bowiem
zachodzić okoliczności, które będą usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Niemniej przyjęcie, że
różne potraktowanie podmiotów należących do tej samej klasy nie narusza zasady równości
uzależnione jest każdorazowo od ustalenia, że:
1) przyjęte kryterium różnicowania związane jest z celem i treścią danej regulacji,
2) waga interesu, któremu takie różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji
do wagi interesów, które zostaną w ten sposób naruszone,
3) obrane kryterium znajduje odzwierciedlenie w innych wartościach, zasadach albo normach
konstytucyjnych, które przemawiają za odejściem od standardu równego traktowania.
2.3. Zdaniem sądu konstytucyjnego, cechą istotną uzasadniającą równe traktowanie
świadków jest stawienie się na wezwanie organu procesowego w celu złożenia zeznań.
„Za równym traktowaniem świadków w zakresie zwrotu kosztów podróży poniesionych
z tytułu stawiennictwa przed sądem przemawiają również takie okoliczności, jak rola oraz
obowiązki świadków. Funkcja zeznań świadka w postępowaniu karnym i cywilnym jest
tożsama i polega na umożliwieniu dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania
kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia.”
Co więcej: wielkość nakładów ponoszonych przez świadków z tytułu realizacji
ustawowych obowiązków wobec wymiaru sprawiedliwości nie jest uzależniona od tego, czy
obowiązki te są realizowane w postępowaniu cywilnym, czy też karnym. Rodzaj procedury
w żaden sposób nie determinuje wysokości kosztów podroży świadka do miejsca wykonywania
czynności urzędowych. Zważywszy zatem na intencję unormowania z art. 4 ust. 1 dekretu,
jaką jest zwrot kosztów dojazdu do sądu, nie można mówić o istnieniu więzi między celem
regulacji a zastosowanym kryterium różnicowania. Trudno wskazać ponadto interes, któremu
owo różnicowanie miałoby służyć, a tym samym także argumenty na rzecz preferencyjnego
traktowania świadków wzywanych w sprawach cywilnych. Nie da się też ustalić związku
obranego kryterium różnicowania z którąkolwiek z wartości, zasad bądź norm wywodzonych
z Konstytucji.

4
Niezależnie od tego Trybunał zaakcentował, iż: „Racjonalne unormowania dotyczące
zwrotu kosztów stawiennictwa na wezwanie sądu bez wątpienia mają wpływ na sposób
wykonywania przez świadka jego ustawowych obowiązków, a nierówność w zakresie zwrotu
tych kosztów w postępowaniu karnym i cywilnym godzi w sprawność wymiaru
sprawiedliwości. Może bowiem negatywnie nastawiać świadków w postępowaniu karnym do
realizacji obowiązku składania zeznań przed sądem. Innymi słowy, wynikająca z
zakwestionowanego w niniejszej sprawie przepisu nierówność stanowi ingerencję nie tylko w
prawa majątkowe świadka, lecz również w istotny interes publiczny.”
2.4. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, iż zaskarżona
regulacja nie spełnia standardów konstytucyjnych.
Stosownie do postanowienia zawartego w punkcie II sentencji, wyrok wywoła skutki
prawne po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia, a mianowicie z dniem 6 kwietnia 2012 r.
Trybunał zdecydował się na odsunięcie w czasie terminu utraty mocy obowiązującej art. 4
ust. 1 dekretu, gdyż natychmiastowe wyeliminowanie niekonstytucyjnej normy z porządku
prawnego mogłoby stać się źródłem wątpliwości co do zasad, które powinny być stosowane
przy orzekaniu o zwrocie kosztów podróży świadkowi wezwanemu w postępowaniu karnym
lub w sprawach o wykroczenia. Ponadto doprowadziłoby to do powstania luki prawnej, jeśli
chodzi o zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, podatkowym oraz sądowo-
administracyjnym.

3. Zakres projektowanej ustawy

W ocenie projektodawcy samo nadanie nowego brzmienia art. 4 ust. 1 dekretu nie
uchroniłoby ustawodawcy przed kolejnymi zarzutami naruszenia zasady równości na gruncie
regulacji dotyczących zwrotu kosztów podróży, a także zwrotu pozostałych kosztów tudzież
wyrównania strat (utraconego zarobku lub dochodu) poniesionych ze względu na konieczność
stawienia się w miejscu wykonywania czynności postępowania. Wystarczy wspomnieć, że
przepisy dekretu limitują zwrot kosztów dojazdu do sądu zarówno co do ich wysokości, jak i
z uwagi na odległość dzielącą miejsce zamieszkania świadka od miejsca stawiennictwa (art. 3
ust. 1 i 2 dekretu), podczas gdy normy stosowane w sprawach cywilnych nie przewidują już
podobnego ograniczenia (art. 86 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).
Jednocześnie poważne zastrzeżenia natury konstytucyjnej wywołuje art. 16 dekretu,
który upoważnia Ministra Sprawiedliwości do wydania, w porozumieniu z Ministrem Finansów

5
i „innymi właściwymi ministrami”, rozporządzenia zmieniającego „wysokość należności lub
ich najwyższego wymiaru przewidzianego w art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 5 i art. 11”.
Wymienionemu Ministrowi przyznana została zatem kompetencja do ustalenia w przepisach
rangi podustawowej odmiennych stawek niż te określone w dekrecie. Do tego nie został on
wyposażony w żadne wytyczne odnośnie do treści aktu, o którym tu mowa, a nałożony nań
obowiązek uzgodnień z innymi ministrami nie jest z pewnością ujęty w sposób precyzyjny.
Trudno zatem uznać, by analizowany art. 16 dekretu czynił zadość wymogom płynącym
z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Również przegląd pozostałych przepisów dekretu nasuwa refleksje co do celowości
zmiany niektórych z nich. Nade wszystko pożądane jest wprowadzenie większej elastyczności
w zakresie sposobu przekazywania świadkom przysługujących im należności, albowiem
w dzisiejszych warunkach gospodarczych częściej wykorzystywane są przelewy bankowe
aniżeli przekazy pocztowe – zob. art. 15 ust. 2 dekretu i art. 93 ust. 2 ustawy o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych.
Te spostrzeżenia uzasadniają więc podjęcie prac legislacyjnych w znacznie szerszym
zakresie niż wynika to z rozstrzygnięcia wydanego w sprawie SK 13/08, zwłaszcza, że
wskazana byłaby także korekta redakcyjna niektórych postanowień dekretu, jako że obecnie
jest on aktem prawnym dość archaicznym w swej warstwie językowej. To z kolei przesądza,
iż ograniczenie się jedynie do nowelizacji dekretu nie byłoby zasadne. Co więcej: w świetle
§ 84 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad
techniki prawodawczej” nie byłoby to również rozwiązanie prawidłowe.
Dlatego w projekcie proponuje się uchylenie dekretu oraz wprowadzenie stosownych
uregulowań w rozdziale 68 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego
(Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.; dalej jako k.p.k.). Rozdział ten został zatytułowany
„Przepisy ogólne” i mieści się w dziale XIV, poświęconym problematyce kosztów procesu.
Ponadto projektowana ustawa zakłada korektę innych aktów normatywnych, w których
ustawodawca posłużył się ogólnym odesłaniem do postanowień dekretu, tj. ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1071, z późn. zm.), ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r.
Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Dodatkowo
zachodzi konieczność dodania odpowiedniego odesłania w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r.
– Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848,
z późn. zm.), a także skorygowania brzmienia niektórych przepisów ustawy o kosztach sądowych