Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r.

pkt 8 w związku z art. 52 § 1 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niestety praktyka organów administracyjnych jest taka, że organy administracyjne nie
wydają koniecznych rozstrzygnięć w danej sprawie, w czasie gdy toczy się postępowanie
przed sądem zmierzające do rozpatrzenia skargi na bezczynność. Dopiero po zakończeniu
często długo trwającego postępowania sądowo-administracyjnego dotyczącego skargi na
bezczynność, właściwy sąd administracyjny może zgodnie z art. 149 § 1 Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ administracji publicznej
do wydania w określonym terminie wymaganego rozstrzygnięcia lub do przeprowadzenia
określonych czynności.
Chociaż powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) wymaga, aby prawomocne
orzeczenia sądowe były wykonywane, to jednak często ma miejsce sytuacja, w której
organy administracji publicznej wezwane przez sąd do dokonania wymaganych prawem
czynności ignorują te wyroki. W takiej sytuacji zgodnie z art. 154 § 1 Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony powinny wezwać organ
administracji publicznej do wykonania wyroku. Dopiero po wystosowaniu takiego
wezwania, strony mogą wnieść kolejną już skargę do sądu domagając się wymierzenia
grzywny wobec organu administracji publicznej.
Należy przyznać, że wymierzona organowi administracyjnemu grzywna może
ostatecznie skłonić organ administracji publicznej do wydania wymaganego
rozstrzygnięcia lub dokonania przewidzianych prawem czynności. Wymierzona kara
grzywny może też stanowić dla organu administracyjnego poważne ostrzeżenie, by w
przyszłości sprawy administracyjne prowadzić możliwie szybko i tym samym nie
ryzykować, że ponownie będzie miało miejsce wymierzenie organami administracyjnemu
kary grzywny. Niestety, w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawnych, kara
wobec organów administracyjnych niewydających rozstrzygnięć w ustawowo
przewidzianym terminie nakładana jest dopiero po wyczerpaniu bardzo długo trwającej
procedury oraz po wyczerpaniu środków przewidzianych w Kodeksie postępowania
administracyjnego oraz w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Propozycja zmian w prawie administracyjnym służących wprowadzeniu już na
etapie postępowania administracyjnego możliwości nałożenia kary na organy
administracyjne działające w przewlekły sposób była w dniu 22 listopada 2012 r.
przedmiotem debaty sejmowej. Zgłoszony przez Ruch Palikota projekt nowelizacji
Kodeksu postępowania administracyjnego został jednak odrzucony w pierwszym czytaniu.
Pretekstem dla podjęcia tej decyzji przez większość parlamentarną były prawdziwe i
rzekome niedociągnięcia projektu natury czysto technicznej, które wszakże dałoby się z
łatwością poprawić w ramach prac w komisjach sejmowych. W trakcie debaty, która
miała miejsce na 27 posiedzeniu Sejmu wskazano, iż w projekcie ustawy zmieniającej
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wnioskodawcy niesłusznie uznali, iż
5

postanowienie o nałożeniu kary powinno mieć charakter fakultatywny (nie zaś
obligatoryjny). Projektowi zarzucano także, iż niepotrzebnie nakłada on na organy
administracyjne obowiązek prowadzenia „rejestru spraw”, podczas gdy istniejący
dokument urzędowy, jakim jest „metryka sprawy” mógłby w zupełności wystarczyć do
ustalenia, czy postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Kolejnym stawianym
zarzutem było wprowadzenie wyłączenia od stosowania projektowanych przepisów
wobec ministrów i samorządowych kolegiów odwoławczych.
W trakcie debaty projektodawcy uznali zasadność ww. zarzutów i wyrazili wolę
wprowadzenia odpowiednich poprawek na etapie prac w komisjach. Wobec takiej
deklaracji wnioskodawców, niezrozumiały był wynik głosowania, w którym przy 371
głosach za, 60 przeciw i 5 wstrzymujących się, Sejm postanowił odrzucić w pierwszym
czytaniu projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego,
ujęty w druku nr 756.

Wobec powyższego projektodawcy zdecydowali się przedłożyć projekt zmian w
Kodeksie postępowania administracyjnego uwzględniający wszystkie merytoryczne
uwagi, które były formułowane w trakcie debaty sejmowej w listopadzie 2012 r. Tym
samym projektodawcy chcą sprawdzić, czy prawdziwym celem posłów odrzucających
projekt zmian w postępowaniu administracyjnym był deklarowany brak zgody na
szczegółowe (możliwe do poprawienia w trakcie prac w komisjach) przepisy projektu
ustawy, czy też faktycznym powodem odrzucenia w pierwszym czytaniu projektu ustawy
stawiającego za cel walkę z przewlekłością postępowań administracyjnych była akceptacja
przez większość parlamentarną biurokratycznego i długotrwałego sposobu rozpatrywania
spraw przez organy administracji publicznej.

3. Różnica między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Zmiany proponowane przez autorów niniejszego projektu spowodują, że w
pewnych sytuacjach, kary wobec organów administracji publicznej, nierozpatrujących
spraw w ustawowo przewidzianych terminach, będą mogły być nakładane już na etapie
postępowania administracyjnego. Ustawa, nie naruszając dotychczasowo obowiązujących
mechanizmów gwarantujących szybkość prowadzenia postępowania administracyjnego,
wprowadzi dodatkowy mechanizm nakładania kar finansowych na organy
administracyjne niepodejmujące w odpowiednim czasie prawnie przewidzianych działań.
Projektodawcy proponują, aby organy administracji państwowej w metryce
prowadzonej sprawy oprócz obecnie ujmowanych danych (tj. wyliczenia osób, które
uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz
wyliczenia podejmowanych przez te osoby czynności), obowiązane były odnotowywać
także datę wszczęcia postępowania prowadzonego w danej sprawie oraz daty
poszczególnych rozstrzygnięć podjętych w danej sprawie. Projektodawcy przewidują
6

nadto, iż tak prowadzona metryka sprawy (a dokładniej rzecz ujmując – jej kopia) byłaby
regularnie przedstawiana organom wyższego stopnia, które przejęłyby funkcje nadzorcze
w zakresie badania tego, czy rozstrzygnięcia podejmowane są w odpowiednim terminie.
W projektowanym art. 66a § 3b i 3c uregulowano zasady przekazywania metryki sprawy
przez organy, w przypadku których nie istnieje organ wyższego stopnia. Otóż w
przypadku metryki sprawy prowadzonej przez ministrów kopia metryki przekazywana
byłaby Prezesowi Rady Ministrów, zaś w przypadku metryki spraw prowadzonej przez
samorządowe kolegia odwoławcze, kopię metryki otrzymywałby minister właściwy do
spraw administracji publicznej.
Organ wyższego stopnia w razie stwierdzenia, że mimo upływu terminu
określonego w artykule 35 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach
szczególnych, organ mu podległy wciąż nie wydał wymaganego rozstrzygnięcia, byłby co
do zasady zobowiązany wymierzyć mu karę finansową w wysokości 500 zł za każdy dzień
zwłoki. Taka kara, jak już wspomniano we wcześniejszej części uzasadnienia mogłaby być
czynnikiem oddziaływania na organy administracyjne, służącym temu by podjęły one
właściwie starania, zmierzające do tego, by rozstrzygnięcia były wydawane w rozsądnym
terminie. Projektodawcy uważają także, że już samo zagrożenie możliwą karą finansową
będzie działało mobilizująco na organy administracji publicznej.
Zastrzec należy, iż oczywiste jest, że do tego, aby funkcje nadzorcze wobec
organów administracji publicznej mógł pełnić organ wyższego stopnia, taki organ musi
istnieć. Ażeby sprostać wymogom poprawnej legislacji i uniknąć sytuacji prawnie
nieuregulowanych, projektodawcy wyraźnie zastrzegają, iż regulacja dotyczy wyłącznie
postępowań administracyjnych prowadzonych w pierwszej instancji (por. art. 35a § 1). W
przypadku zaś spraw prowadzonych w pierwszej instancji przez ministra lub
samorządowe kolegium odwoławcze, decyzja o nałożeniu kary za przewlekłe
postępowanie należałaby odpowiednio do Prezesa Rady Ministrów oraz do ministra
właściwego do spraw administracji publicznej.
Kara za przewlekłość nakładana byłaby w drodze postanowienia, a obowiązek
zapłaty powstawałby w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. By zapewnić
skuteczną egzekucję wymierzonej kary, autorzy projektu w art. 35a § 8 proponują, by w
przypadku gdy organ nie uiści kary w wymaganym terminie zastosowanie miały przepisy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jednocześnie autorzy projektu wykazują zrozumienie dla argumentów często
podnoszonych w doktrynie, by wykazywać dużą ostrożność w ocenie odpowiedzialności
organów administracji publicznej w przypadku ich bezczynności. Należy więc pamiętać,
iż zdarza się, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie nie zawsze ma miejsce z
winy organu rozpatrującego sprawę. Przykładowo, niejednokrotnie organ nie podejmuje
wymaganych decyzji, gdyż czeka na opinię innego organu, która jest konieczna do
7

wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Niekiedy bezczynność organu ma miejsce
również z winy stron, które nie składają wymaganych wyjaśnień lub nie dostarczają na
czas dokumentów. Trudno również wymagać od organu administracji publicznej, by
wydał wymagane rozstrzygnięcie w miesięcznym, czy też (w sprawach szczególnie
skomplikowanych) dwumiesięcznym terminie, w przypadku gdy ziściłaby się jedna z
przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego.
Projektodawcy, mając świadomość wskazanych wyżej zastrzeżeń, proponują
wprowadzenie dodatkowych mechanizmów służących zabezpieczeniu tego, aby kara nie
była pochopnie nakładana na organy administracyjne, w sytuacjach gdy pozostają one
bezczynne bez ich winy.
Po pierwsze, w proponowanym przez projektodawców art. 35a § 4, zawarte zostało
wyraźne zastrzeżenie, iż do terminów, w których powinna być załatwiona sprawa nie
wlicza się „się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych
czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z
winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu”. Są to identyczne kryteria jak te,
które obowiązują dziś w Prawie budowlanym, na gruncie którego również przyjęto
instytucję kar nakładanych na organy administracji (por. art. 35 ust. 8 Prawa
budowlanego).
Mając
jednak
świadomość
złożoności
wielu
postępowań
administracyjnych, projektodawcy sugerują wprowadzenie dodatkowego zabezpieczenia
w postaci tego, iż przed wydaniem postanowienia wymierzającego karę, organ wyższego
stopnia powinien wezwać organ podległy do złożenia wyjaśnień na temat przyczyn
opóźnienia. Dopiero wtedy, gdyby organ I stopnia nie złożył wymaganych wyjaśnień albo
gdyby wyjaśnienia okazały się niesatysfakcjonujące, organ wyższego stopnia mógłby
wydać postanowienie nakładające odpowiednią karę. Przy okazji, warto zwrócić uwagę,
że samo wezwanie do złożenia wyjaśnień przez organ podległy, choć z jednej strony
stanowi zabezpieczenie przed pochopnym nałożeniem kary, to jednocześnie byłoby dla
organów rozpatrujących sprawę w I instancji poważnym ostrzeżeniem, co do grożącej im
kary. Mechanizm wzywania organów do złożenia stosownych wyjaśnień pełni więc
funkcję motywującą organy administracyjne do jak najszybszego podjęcia wymaganych
decyzji, a jednocześnie mechanizm ten stanowi zabezpieczenie, by „mocniejszy” środek
motywacyjny, jakim jest wymierzenie kary, nie był stosowany w nieuzasadnionych
sytuacjach.
Kolejnym zabezpieczeniem przed niezasadnym nałożeniem kary na organ
administracji publicznej jest możliwość złożenia przez organ podległy, na który została
nałożona kara, wniosku do organu wyższego stopnia o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wymienione wyżej zabezpieczenia są konieczne do tego, by postanowienia
organów administracyjnych, w wyniku których wymierzane są organom podległym kary
za bezczynność, nie były wydawane w sytuacjach niezawinionej bezczynności organu
8

rozpatrującego sprawę w I instancji. Jednocześnie autorzy projektu starają się zapewnić,
by proponowane zabezpieczenia nie spowodowały tego, by mechanizm nakładania kar
stał się nieefektywny. Stąd też przyjęto w art. 35a § 7, iż ewentualny wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy złożony przez organ, któremu została wymierzona kara, nie
wstrzymuje wykonania postanowienia nakładającego tę karę.
Należy więc oczekiwać, że proponowany w niniejszym projekcie mechanizm
nakładania kar na organy administracyjne w przypadku ich zawinionej bezczynności
okaże się skuteczny. Zwrócić należy uwagę, że bardzo podobny mechanizm przewidziany
jest także w przepisach Prawa Budowlanego (por. art. 35 ust. 6-8 Prawa Budowlanego).
Można zatem liczyć, że mechanizm, który sprawdził się w przypadku postępowania
zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie skuteczny również w
innych rodzajach postępowań administracyjnych.

4. Przewidywane skutki prawne, gospodarcze i społeczne projektu

Projektodawcy przewidują, iż wejście w życie projektu będzie miało wyłącznie
pozytywne skutki. Jak wykazano w punkcie 2 i 3 niniejszego uzasadnienia, można z
łatwością przewidzieć, iż wprowadzenie kar za przewlekłość postępowania przyczyni się
do znacznego przyspieszenia postępowań i tym samym zrealizowany zostanie postulat
sprawnego i szybkiego rozpatrywania spraw sformułowany w art. 12 Kodeksu
postepowania administracyjnego.
Należy ponadto stwierdzić, iż wprowadzenie przepisów ograniczających
biurokratyczny sposób załatwiania spraw przez organy administracji publicznej będzie
miało pozytywny wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce. Obecnie
jedną z głównych barier z jaką zderzają się polscy przedsiębiorcy jest nieprzychylne
nastawienie urzędów, które przedkładane im sprawy załatwiają w sposób niezwykle
długotrwały. To właśnie m.in. z powodu nieprzyjaznego nastawienia organów
administracji wobec przedsiębiorców Polska zajmuje bardzo odległe miejsca w
międzynarodowych rankingach porównujących warunki prowadzenia działalności
gospodarczej w poszczególnych państwach. Tytułem przykładu warto wspomnieć, iż w
sporządzonym przez Bank Światowy rankingu Doing Business 2014 Polska znalazła się
dopiero w piątej dziesiątce państw. Przyspieszenie prowadzenia postępowań
administracyjnych, które w oczywisty sposób nastąpi wraz z wejściem w życie
projektowanych przepisów, przyczyni się więc nie tylko do wzrostu zaufania obywateli do
organów państwa, ale także do ożywienia gospodarczego i stworzenia lepszego klimatu dla
prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce.

5. Przewidywane skutki finansowe projektu
9