Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

U Z A S A D N I E N I E

Proponowana nowelizacja art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.
z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) ma dwa
zasadnicze cele:
Cel pierwszy, ujednolicenie zasad oddawania do użytkowania dróg publicznych,
w szczególności przez odstąpienie od regulacji, iż decyzje o pozwoleniu na
użytkowanie drogi wydają wojewodowie albo właściwi starostowie. Odesłanie do
przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243,
poz. 1623, z późn. zm.) wprowadza do systemu prawa zmianę polegającą na tym, iż
organami właściwymi do przyjmowania zawiadomień o zakończeniu budowy lub
wydania pozwolenia na użytkowanie drogi i drogowych obiektów inżynierskich będą:
1) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wstąpi w kompetencje
wojewody,
2) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wstąpi w kompetencje starosty.
W tym zakresie ustalenie właściwości organu będzie następowało z uwzględnieniem
norm zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, regulujących
właściwość organów. Zmiana w tym zakresie jest uzasadniona potrzebą zapewnienia
efektywnego postępowania w zakresie dopuszczania dróg do użytkowania. Aktualnie
obowiązujące przepisy wskazują, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych
i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają
decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa
budowlanego. Rozwiązanie to nie jest efektywne, bowiem to inspekcje nadzoru
budowlanego powiatowe, jak i wojewódzkie są organami właściwymi do oceny prac
budowlanych na gruncie Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 32 ustawy z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych. Proponowana zmiana ma na celu odciążenie wojewodów
oraz starostów w zakresie ww. spraw. Celem projektu jest również przypisanie tych
zadań organom, które zgodnie z uregulowaniami systemowymi są organizacyjnie
i kompetencyjnie przygotowane do przeprowadzenia postępowań w sprawie pozwolenia
na użytkowanie. Zmiana w tym zakresie wyeliminuje z porządku prawnego dualizm
kompetencyjny organów administracji państwowej w zakresie spraw pozwolenia na
użytkowanie. Zatem do oddawania do użytkowania drogi będą miały zastosowanie
wszystkie przepisy ustawy – Prawo budowlane z zastrzeżeniem jedynie odrębności
przewidzianych w art. 32 ust. 2 – 7 ustawy. Ponadto proponuje się, by zasadą było
oddawanie dróg do użytkowania zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane – na
podstawie zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego.

Celem drugim jest określenie jednoznacznych zasad oraz warunków, które powinny
zostać spełnione w wypadku wydawania fakultatywnych decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie drogi, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych
robót budowlanych, a także niespełniania wymagań ochrony środowiska, o których
mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
Konstrukcja przepisu art. 32 ust. 3 jest wzorowana na art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
– Prawo budowlane, z wyłączeniem art. 59 ust. 4 oraz art. 59e ww. ustawy. Proponowany
przepis ma na celu umożliwienie uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomimo
niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych, a także
niespełniania wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, jeżeli właściwy organ stwierdzi,
że droga spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo
budowlane, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowników takiej drogi, czyli
warunków zapewniających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Decyzja będzie miała
zawsze charakter warunkowy, bowiem organ, dopuszczając drogę, jezdnię, odcinek drogi
lub drogowy obiekt inżynierski do użytkowania będzie zobowiązany do wskazania
terminu wykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych,
a także wskazania terminu spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa
w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Decyzje
warunkowo dopuszczające drogę albo inny obiekt infrastruktury drogowej będą mogły
być wydane w okresie od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy do dnia 30 czerwca
2012 r. Należy podkreślić, iż projekt nie znosi generalnie obowiązku w zakresie
stosowania przepisów techniczno-budowlanych dotyczących spełniania wymagań
podstawowych, w tym wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo
budowlane oraz nie ogranicza uprawnień służb i inspekcji właściwych w sprawach
dotyczących Prawa budowlanego. Zatem inwestor inwestycji drogowej, chcąc uzyskać

2

decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, przewidzianą w art. 32 ust. 3 ustawy, będzie
musiał spełnić wszystkie wymagania przewidziane w ustawie – Prawo budowlane
dotyczące wydawania pozwoleń na użytkowanie m.in. dotyczące obowiązkowej kontroli
i uzgodnienia z właściwymi organami i służbami.
Podkreślić trzeba, iż projekt ustawy daje możliwość skorzystania z proponowanych
rozwiązań w zakresie wcześniejszego oddania do użytkowania dróg bez spełnienia
wymagań ochrony środowiska. Jednakże każdy projekt inwestycyjny należy oceniać
indywidualnie pod kątem możliwości korzystania z proponowanych rozwiązań. Na
pierwszym etapie takiej oceny będzie dokonywał inwestor, a następnie organ nadzoru
budowlanego. Dominującym elementem przy ocenie możliwości wcześniejszego oddania
do użytkowania drogi będzie zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym
zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzi, a także zapobiegnięcie nieodwracalnym
szkodom w
mieniu i w środowisku. Należy również podnieść, iż proponowane
w

projekcie ustawy rozwiązania nie oznaczają uchylenia zakazów i ograniczeń
nałożonych na inwestycję drogową prawomocną decyzją o środowiskowych
uwarunkowaniach. Zarządca drogi będzie miał obowiązek wypełnić wszystkie
wymagania wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tyle że będzie
miał możliwość uzyskania wcześniejszego pozwolenia na użytkowanie drogi, a następnie
wybudowania wszystkich wymaganych urządzeń ochrony środowiska i wykonania
innych zabezpieczeń z zakresu ochrony środowiska w terminie maksymalnie 9 miesięcy.
Ponadto zgodnie z tendencjami ruchowymi w początkowej fazie na drodze oddanej do
użytkowania poziom ruchu drogowego nie osiągnie wartości docelowych, zatem nie
powinno to powodować zbyt dużego negatywnego oddziaływania na środowisko
pomimo niewykonania urządzeń ochrony środowiska. Po oddaniu drogi do użytkowania
na podstawie proponowanego art. 32 ust. 3 ustawy, będą prowadzone roboty
wykończeniowe i budowlane oraz wykonywane urządzenia ochrony środowiska. Przy
czym roboty te będą prowadzone poza pasem, gdzie będzie się odbywał ruch drogowy,
tak jak obecnie prowadzone są remonty czy przebudowy dróg i następuje konieczność
zamykania dróg dla ruchu.
Określenie terminu do wykonania pozostałych prac wynikać będzie z zakresu prac
pozostających do wykonania po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjęto,
iż przewidywany charakter tych prac (wykończeniowe, uzupełniające, porządkowe) nie
może pozwalać na zbyt długi okres ich realizacji. Według ustaleń i analiz

3

harmonogramów prac budowlanych realizowanych przez wykonawców dużych
inwestycji drogowych przyjęto założenie wykonania tych prac w okresie 9 miesięcy od
dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tak określony maksymalny termin
na wykonanie wszelkich prac przyczyni się do zdyscyplinowania zarówno wykonawcy
prac jak również właściwego zarządcy drogi, który nie będzie wnioskować o wydanie
decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji braku możliwości spełnienia warunków
w okresie 9 miesięcy. Okres 9 miesięcy został wyznaczony z
uwzględnieniem
uwarunkowań pogodowych występujących w naszej strefie klimatycznej. Wyłączenie
stosowania art. 59e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ma na celu
wyłącznie umożliwienie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy lub obiektu
budowlanego przez osobę, która nie posiada statusu osoby zatrudnionej w organie
nadzoru budowlanego. Bez zmian pozostaje natomiast kwestia, że taką kontrolę może
przeprowadzać wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane.
Projekt w art. 32a precyzuje, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego,
w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających
drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. – Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń
i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Projekt ustawy ustanawia obowiązkowe mechanizmy kontroli terminowego wykonania
obowiązków ustalonych w decyzjach warunkowo dopuszczających drogi do
użytkowania. Właściwy organ nadzoru budowlanego po upływie terminu określonego
w decyzjach z urzędu będzie wszczynał postępowanie w sprawie stwierdzenia wykonania
pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia
wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia
27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Organ w decyzji będzie stwierdzał
wykonanie pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych
i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia
27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, biorąc pod uwagę stan prac
wykonanych i odebranych na dzień wydania tej decyzji. Decyzje w tym zakresie będą
wydawane w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska.
W przypadku stwierdzenia niespełnienia warunków określonych w decyzji o pozwoleniu
na użytkowanie, o której mowa w art. 32 ust. 3 ustawy, właściwy organ nadzoru

4

budowlanego będzie stwierdzał jej wygaśnięcie na podstawie art. 162 ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego.
Projekt zawiera propozycję, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego posiadał
kompetencję w zakresie fakultatywnego przejęcia postępowania w sprawie pozwolenia
na użytkowanie drogi ekspresowej lub autostrady wraz z aktami sprawy. Proponowana
zmiana właściwości instancyjnej organu ma na celu zapewnienie optymalnej
efektywności w procesie wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie drogi
lub obiektu. Jest to rozwiązanie analogiczne do postępowania w sprawie przejęcia
postępowania w sprawie katastrofy budowlanej, w którym również występuje zmiana
właściwości instancyjnej organu, tzn. sprawę w określonych przypadkach może przejąć
do rozpatrzenia organ wyższej instancji. Wprowadzenie do systemu prawa
szczegółowych zasad dopuszczenia dróg do użytkowania wynika z konieczności
zapewnienia „przejezdności” niektórych dróg krajowych, w tym na Turniej Euro 2012.
Przepisy przejściowe przewidują, iż do oddawania do użytku dróg i drogowych
obiektów inżynierskich realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę stosuje się
art. 32 w nowym brzmieniu. Natomiast do spraw wszczętych i niezakończonych
decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosować się będzie przepisy
dotychczasowe, z zastrzeżeniem, iż w sprawach, o których mowa w art. 32 ust. 2, na
wniosek zarządcy drogi stosuje się art. 32 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu
nadanym niniejszą ustawą.

Projekt ustawy przewiduje możliwość oddania do użytkowania drogi, jezdni lub
odcinka drogi w przypadku niespełnienia wymagań ochrony środowiska, o których
mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
W tym zakresie w toku konsultacji zgłoszono uwagę, iż projekt na tle konkretnych
stanów faktycznych może odnosić się pośrednio do spraw uregulowanych w dyrektywie
Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych
oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22.7.1992, str. 7; Dz. Urz. UE Polskie
wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102) oraz spraw uregulowanych w dyrektywie
Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie
ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26.1.2010, str. 7) albo w dyrektywie
Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych
przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne


5