Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw

właściwych przepisów unijnych oraz instytucji zarządzającej krajowymi programami 
operacyjnymi.  Przyjęte  rozwiązanie  pozwoli  zapewnić  sprawną  koordynację  
w  obszarze  negocjacji  umowy  partnerstwa  i  programów  służących  jej  realizacji  
z Komisją  Europejską,  reprezentowania  Rzeczypospolitej Polskiej w kontaktach  
z Komisją Europejską i innymi instytucjami UE w sprawach związanych z realizacją 
tych programów oraz zapewnienia  właściwej  koordynacji  w  obszarze  realizacji 
polityki spójności na poziomie całego państwa, w tym stworzenia jednolitych zasad 
wdrażania  programów  nowej  perspektywy finansowej UE 2014–2020,  
z  uwzględnieniem  wymogów  prawa  unijnego  oraz  wytycznych  Komisji 
Europejskiej.  
 
3.  UMOWA PARTNERSTWA I DOKUMENTY PROGRAMOWE (art. 1 pkt 4 lit. a, f 
i g oraz pkt 16 projektu ustawy – art. 5 pkt 1a, 7a i 9a oraz rozdział 2a: art. 14e–14l 
uzppr) 
W celu stworzenia podstaw prawnych przygotowania nowej perspektywy finansowej 
w  projekcie  ustawy  wprowadzono  definicję  umowy  partnerstwa,  programów 
służących  realizacji  umowy  partnerstwa,  a  także  dokumentów  programowych,  do 
których zalicza się umowa partnerstwa oraz programy służące jej realizacji. Zgodnie 
z  projektowaną  definicją  umowę  partnerstwa  stanowi  umowa  określająca 
uwarunkowania,  cele  i  kierunki  wykorzystania  środków  pochodzących  z budżetu 
UE,  przygotowywana  przez  państwo  członkowskie  z  poszanowaniem  zasady 
partnerstwa, tj. przy udziale m.in. samorządu terytorialnego, partnerów społecznych 
i gospodarczych,  która  jest  zatwierdzana  w  drodze  decyzji  przez  Komisję 
Europejską. 
Do  dokumentów  programowych  będą  się  zaliczały  ponadto  programy  służące 
realizacji  tej  umowy,  które  będą  wdrażane  w  nowym  okresie  programowania 
UE 2014–2020.  Ze  względu  na  fakt,  że  umowa partnerstwa obejmuje swoim 
zakresem  politykę  spójności,  wspólną  politykę  rolną  oraz  wspólną  politykę 
rybołówstwa, używane w projekcie ustawy określenie „programy służące realizacji 
umowy  partnerstwa”  dotyczyć  będzie  zarówno  programów  współfinansowanych 
z udziałem  środków  pochodzących  z  EFRR,  EFS,  jak  i  EFRROW oraz z funduszy 
wspierających  sektor  morski lub rybacki. W przypadku  gdy  konieczne  będzie 
7 
wskazanie na rodzaj programu,  będzie  on  dookreślany  jako:  program  służący 
realizacji umowy partnerstwa  w  zakresie  polityki  spójności  –  dla tych programów, 
które będą realizowane  z udziałem środków z EFRR i EFS, albo program służący 
realizacji  umowy  partnerstwa  realizowany  z  wykorzystaniem  środków  EFRROW 
oraz z funduszy wspierających sektor morski lub rybacki dla programów, które będą 
realizowane z udziałem tych środków.  
Umowa partnerstwa stanowi kluczowy dokument, który tworzy podstawy oraz ramy 
organizacyjne i finansowe funkcjonowania nowego okresu programowania w UE 
zarówno  w  ramach  EFRR,  EFS  oraz  Funduszu  Spójności,  jak  również  EFRROW 
i funduszy  wspierających  sektor  morski lub rybacki.  Dokument  ten  będzie  określał 
cele  i  priorytety  interwencji  wraz  z  podstawowymi  wskaźnikami,  odniesienie  do 
kwestii  związanych  z  koncentracją  tematyczną,  wymiarem  terytorialnym 
planowanych  interwencji.  Umowa  partnerstwa  będzie  zawierała  również  układ 
programów  służących  jej  realizacji,  podział  interwencji  między  poziom  krajowy 
i regionalny,  zarys  finansowania  planowanych  interwencji,  system  wdrażania  oraz 
opis stopnia uzupełniania się poszczególnych interwencji finansowanych w ramach 
środków  przeznaczonych  na  realizację  polityki  spójności  oraz  Wspólnej  Polityki 
Rolnej i Rybołówstwa. Z uwagi na strategiczny charakter umowy partnerstwa, która 
będzie  tworzyć  ramy  finansowe,  prawne  i  organizacyjne  stanowiące  podstawę 
realizacji  perspektywy finansowej UE 2014–2020,  w  projektowanej  ustawie  został 
przewidziany szczególny tryb opracowania tej umowy, oparty na szerokiej 
partycypacji samorządu terytorialnego oraz partnerów społecznych i gospodarczych.  
Zgodnie z projektowanym art. 14e ust. 1 projekt umowy partnerstwa jest 
opracowywany  przez  ministra  właściwego  do  spraw  rozwoju  regionalnego  we 
współpracy  z  ministrami  właściwymi  ze  względu  na  zakres  objęty  umową 
partnerstwa, zarządami województw oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi. 
Dodatkowo, w celu  zagwarantowania  udziału  samorządu  terytorialnego  wszystkich 
szczebli w procesie opracowywania umowy, a tym samym realizacji zasady 
partnerstwa, stosownie do projektowanego art. 14e ust. 2, projekt umowy 
partnerstwa  będzie  przedmiotem  opinii  Komisji  Wspólnej  Rządu  i  Samorządu 
Terytorialnego. Taki sposób opracowania umowy partnerstwa umożliwi wszystkim 
podmiotom  zaangażowanym  w  realizację  polityki  rozwoju  udział  w  tworzeniu 
8 
dokumentu  strategicznego,  który  będzie  stanowił  podstawę  wdrażania  przez  nie 
perspektywy finansowej UE 2014–2020. 
Należy  mieć  na  uwadze,  że  umowa  partnerstwa  nie  ma  charakteru  umowy 
cywilnoprawnej  ani  umowy  międzynarodowej,  nie  jest  umową  sensu  stricto, 
określenie  to  należy  traktować  jako  nazwę  własną  dokumentu  programowego, 
z języka 
angielskiego  „Partnership  agreement”,  który  będzie  określać 
uwarunkowania, cele  i  kierunki  wykorzystania  środków  pochodzących  z  budżetu 
UE.  Z  tego  też  powodu  projekt  ustawy  nie  zawiera  określenia  elementów 
koniecznych dla skuteczności tej umowy, ponieważ elementy ramowe są narzucone 
przez Komisję Europejską (KE). W ustawie proponuje się, aby minister właściwy do 
spraw rozwoju regionalnego wykonujący  zadania  państwa  członkowskiego 
negocjował  z KE  projekt  umowy  partnerstwa  po  jego  przyjęciu  przez  Radę 
Ministrów. 
Umowa  partnerstwa  podlega  zatwierdzeniu  przez  Komisję  Europejską  w  drodze 
decyzji. Decyzjami, w rozumieniu art. 288 akapit 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej  (TFUE),  są  wyłącznie  akty  prawne  UE,  które  mają  moc  prawnie 
wiążącą.  Z zawartej w ww. przepisie definicji legalnej decyzji wynika,  że decyzja 
wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. 
Adresatem decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej umowę partnerstwa będzie 
państwo członkowskie.  
Zgodnie z pkt 5.2 projektu opinii przygotowanej przez prof. dr.  hab.  Władysława 
Czaplińskiego, prof. dr. hab. Pawła Czechowskiego oraz dr. Aleksandra Proksę dla 
Przeglądu  Legislacyjnego  1(35)/2003  decyzje  skierowane  do  państwa 
członkowskiego wiążą jego organy, w tym rząd.  
Jednocześnie  Rada  Legislacyjna  w  opinii  o  projekcie  ustawy  o  zmianie  ustawy 
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw z dnia 
14 czerwca 2013 r., znak: RL-0303-22/13  jednoznacznie  stwierdziła,  że „…umowa 
partnerstwa, zatwierdzona  decyzją  Komisji  Europejskiej,  wiązać  będzie  państwo 
polskie tj. wszystkie jego organy, a także jednostki samorządu terytorialnego (…)”. 
Jednostki  samorządu  terytorialnego,  chcąc  korzystać  ze  środków  pochodzących 
z budżetu UE, będą musiały zaakceptować warunki ustalone w umowie partnerstwa, 
a także wskazane w niej cele i kierunki wykorzystania środków, gdyż w przeciwnym 
9 
razie  instytucje  unijne,  dysponujące  środkami  budżetu  UE,  nie  zaakceptują  do 
realizacji zgłoszonych projektów.  
Mając na uwadze powyższe stanowisko, należy stwierdzić, że zarząd województwa 
–  jako  organ  samorządu  województwa  –  opracowujący  program  służący  realizacji 
umowy partnerstwa w zakresie  polityki  spójności,  związany  postanowieniami 
decyzji  zatwierdzającej  umowę  partnerstwa,  będzie  zobowiązany  uwzględnić 
ustalenia tej umowy przy opracowywaniu programu (art. 14g ust. 5 oraz art. 14h 
uzppr). 
W  literaturze  przedmiotu  oraz  w  orzecznictwie  Europejskiego  Trybunału 
Sprawiedliwości  (ETS)  w  odniesieniu  do  zakresu  związania  decyzją  KE  wskazuje 
się, że moc prawnie wiążąca decyzji różni się w zależności od katalogu adresatów, 
do których jest skierowana. Adresatami decyzji mogą być zatem zarówno państwa 
członkowskie, jak i osoby fizyczne i osoby prawne.  
W przypadku  gdy decyzja jest kierowana do państwa członkowskiego, posiada ona 
walor aktu normatywnego. Decyzja ta wiąże prawnie wszystkie organy państwowe 
i może stanowić dla tych organów podstawę prawną decyzji skierowanych do osób 
fizycznych lub osób prawnych (por. wyrok 249/85 Albako BALM, pkt 17). Adresat 
decyzji  powinien  zostać  oznaczony  w  decyzji.  Zgodnie  z  orzecznictwem  ETS 
(np. wyrok T-2/93 Air France  v.  KE  pkt  42)  oznaczenie  adresata  może  wynikać 
z treści samej decyzji.  
Decyzja wywołuje skutek bezpośredni w stosunku do adresatów, a więc nie wymaga 
wdrożenia do krajowego porządku prawnego, chyba że z treści samej decyzji wynika 
coś innego. Z orzecznictwa wynika ponadto, że nawet w sytuacji, gdy decyzja jest 
kierowana  do  państwa  członkowskiego,  a  więc  do  wszystkich  organów  tego 
państwa, może wywoływać skutek bezpośredni w stosunku do jednostek. Z definicji 
legalnej  pojęcia  decyzji  wynika  bowiem,  że  powinna  ona  zawierać  postanowienia 
wystarczająco  jasne,  precyzyjne  i  bezwarunkowe,  które  nie  pozostawiają  państwu 
członkowskiemu żadnego marginesu uznania (zob. C-156/91 Hansa Fleisch pkt 19). 
Minister  właściwy  do  spraw  rozwoju  regionalnego,  w  drodze  komunikatu, 
poinformuje  o  podjęciu  przez  KE  decyzji  zatwierdzającej  umowę  partnerstwa 
i adresie strony internetowej, na której zostanie ona zamieszczona (art. 14e ust. 7). 
10 
Z uwagi na strategiczny charakter umowy partnerstwa, która jest dokumentem 
niezbędnym  do  rozpoczęcia  realizacji  nowej  perspektywy  finansowej,  jak  również 
konieczność  stworzenia  podstaw  wykonywania  jej  postanowień,  uzasadnione 
pozostaje wprowadzenie do uzppr przepisów definiujących tę instytucję, jak również 
przepisów ustanawiających mechanizmy koordynacji i monitorowania realizacji jej 
postanowień. 
W związku z powyższym w projekcie ustawy przewiduje się dodanie rozdziału 2a 
Zasady przygotowania dokumentów programowych (art. 14e–14l uzppr), w którym 
określono tryb opracowywania i przyjmowania umowy partnerstwa oraz programów 
służących  jej  realizacji  oraz  koordynacyjną  rolę  ministra  właściwego  do  spraw 
rozwoju regionalnego w  tym zakresie, a także  zadania  Komitetu  do  spraw  Umowy 
Partnerstwa  jako  podmiotu  koordynującego  i  monitorującego  jej  realizację. 
Tworzony system umożliwi sprawną organizację oraz koordynację prac związanych 
z zawarciem umowy partnerstwa, a następnie prawidłową jej realizację i efektywne 
wydatkowanie dostępnych funduszy unijnych. 
W projektowanym art. 14e uzppr uregulowano proces przygotowania umowy 
partnerstwa.  Minister  właściwy  do  spraw  rozwoju  regionalnego,  we  współpracy 
z podmiotami  wskazanymi  w  treści  projektowanego  przepisu, opracuje projekt 
umowy  partnerstwa,  który  zostanie  przyjęty  przez  Radę  Ministrów  w  drodze 
uchwały. Projekt umowy będzie również opiniowany przez Komisję Wspólną Rządu 
i Samorządu Terytorialnego. 
Analogiczna procedura będzie stosowana w przypadku zmiany umowy partnerstwa. 
W projektowanym art. 14f uzppr określono obowiązki w zakresie sprawozdawczości 
z  realizacji umowy partnerstwa. Sprawozdania z realizacji umowy partnerstwa 
sporządzane  będą  przez  ministra  właściwego  do  spraw  rozwoju  regionalnego 
w trybie rocznym i  przedkładane  Radzie  Ministrów  oraz  dodatkowo,  w  2017  r. 
i w 2019  r.,  Komisji  Europejskiej.  W  projektowanym  przepisie  został  ponadto 
wskazany termin przygotowania pierwszego oraz ostatniego sprawozdania. Ze 
względu na spoczywający na ministrze właściwym do spraw rozwoju regionalnego 
obowiązek sprawozdawczy, przekazywane będą do niego sprawozdania z realizacji 
programów objętych umową partnerstwa sporządzane przez ministra właściwego do 
spraw rybołówstwa i ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. 
11