Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE 
Podstawą  wydania  projektowanego  rozporządzenia jest art. 49d ust. 6 ustawy 
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.  U.  z 2012  r.  poz.  647,  z  późn.  zm.), 
w brzmieniu nadanym przez art. 7 projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia 
polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (dalej „projekt ustawy”), do wskazania 
w drodze  rozporządzenia,  szczegółowych  warunków  określania obszarów funkcjonalnych 
i ich granic w ramach typów obszarów funkcjonalnych, o których mowa w art. 49b pkt 2. 
Projektowane  rozporządzenie  tworzy  ramy  dla  metodycznie  jednolitego  na  terenie  całego 
kraju wyznaczania wiejskich obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, jako 
formy prowadzenia polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie. 
Obszary  funkcjonalne  są  narzędziem  polityki  przestrzennej  państwa  ukierunkowanej 
terytorialnie.  Dążenie  do  ujednolicenia  podejścia  do  ich  wyznaczania  w  skali  kraju  jest 
związane  z  koniecznością  poszukiwania  odpowiedzi  na  zidentyfikowane  w  Koncepcji 
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) wyzwania w zakresie 
zarządzania  przestrzenią,  transparentności  prowadzenia  polityki  i  monitorowania  skutków 
koncentracji interwencji ze środków publicznych w planowaniu rozwoju regionów. 
Zgodnie z przepisami art. 49d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu 
przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 7 projektu ustawy, podmiotem wykonującym 
delimitację  obszarów  funkcjonalnych  o  znaczeniu  ponadregionalnym  jest  samorząd 
województwa,  jako  mający  dobre  rozpoznanie  specyfiki  danego  regionu  oraz  faktycznych 
powiązań  funkcjonalnych  i  problemów  wyznaczanego  obszaru.  Znalazło  to  wyraz 
w określeniu  w  projekcie  rozporządzenia  dodatkowych  warunków  delimitacji granic 
obszarów  funkcjonalnych,  umożliwiających  wyznaczenie  obszaru  o  znaczeniu  krajowym 
zgodnie z wiedzą właściwego samorządu, dotyczącą zarządzania delimitowanym obszarem, 
oraz ustawową zasadą zwartości i ciągłości obszaru. 
Projekt rozporządzenia określa sposób wyznaczania obszarów funkcjonalnych, odnosząc 
się  do  realizacji  zasad  zapisanych  w  art.  49c  ustawy.  Jako  zasadę  wyodrębnienia  obszaru 
funkcjonalnego przyjęto administracyjny podział kraju na poziomie podstawowym (NUTS 5) 
– zgodnie z granicami gmin. Tym samym przez granice zewnętrzne obszaru funkcjonalnego 
należy rozumieć zewnętrzne granice administracyjne gmin do tego obszaru włączonych. 
– 2 – 
Projekt  rozporządzenia  uwzględnia  możliwość  wzajemnego  nakładania  się  różnych 
typów obszarów funkcjonalnych poziomu ponadregionalnego i regionalnego, zarówno 
wyznaczanych  na  podstawie  projektowanego  rozporządzenia,  jak  i  wyznaczanych  przez 
samorządy. 
Proponuje  się  aby  obszary  funkcjonalne  delimitowane  były  na  poziomie  rysunku 
projektu planu zagospodarowania  przestrzennego województwa lub projektu zmiany tego 
planu na podstawie wspólnych dla określonego typu obszaru warunków wyznaczania. 
W projektowanym rozporządzeniu określono wiejski obszar funkcjonalny. Przyjęto, że 
obszar  ten  tworzą  gminy  wiejskie  lub  miejsko  wiejskie  z  wyłączeniem  miast  powyżej  5 
tysięcy mieszkańców w ich granicach administracyjnych wyznaczone na podstawie kryteriów 
liczbowych określonych w oparciu o dostępne dane GUS. Uzasadnienie wyboru wskaźników: 
1) Średnia powierzchnia gospodarstwa 
Jednym  z  podstawowych  czynników  decydujących  o  efektywności  produkcyjnej 
i ekonomicznej  działalności  rolniczej  jest  skala  produkcji,  której  jednym  z  głównych 
wyznaczników  jest  wielkość  gospodarstwa.  Dostępne  opracowania  naukowe  i  dane 
statystyczne  wskazują,  że  wraz  ze  wzrostem  średniej  powierzchni  gospodarstwa  rośnie 
efektywność  wykorzystania  podstawowych  czynników  produkcji,  którymi  są  ziemia,  praca 
i kapitał. Biorąc pod uwagę obecne uwarunkowania rynkowe tylko większe powierzchniowo 
gospodarstwa  mogą  gromadzić  środki  finansowe  na  odtworzenie  majątku  trwałego  i  nowe 
inwestycje przez co są zdolne do efektywnego konkurowania. Z drugiej strony gospodarstwa 
o małej powierzchni pełnią ważną funkcję środowiskową i społeczną. Mimo małej zdolności 
do produkcji towarowej, posiadają one duży  potencjał w wytwarzaniu tradycyjnej żywności 
lokalnej  bądź  produktów  niszowych.  Jednocześnie  struktura  działek  rolnych  gospodarstw 
małoobszarowych (o małej powierzchni) wnosi szczególną wartość w zachowanie walorów 
krajobrazowych i  środowiskowych  (np.  mozaikowatość  i  zmienność  rodzaju  użytkowania 
UR). 
2) Udział pracujących w rolnictwie, jako stosunek do średniej wojewódzkiej 
Wysoki  udział  działalności  pozarolniczej  w  kształtowaniu  struktury  zatrudnienia 
ludności wiejskiej jest pochodną wielu czynników, z których do najważniejszych zalicza się 
brak pozarolniczych miejsc pracy na obszarach wiejskich i elastycznych form zatrudnienia, 
pozwalających  na  wykonywanie  pracy  w  domu  (poza  miejscem  zatrudnienia),  niską 
 
 
– 3 – 
dostępność rynku pracy w mieście, małą dostępność transportową ośrodków wiejskich i niski 
poziom mobilności zawodowej oraz słabą świadomość pozarolniczego potencjału środowiska 
naturalnego. Z tego względu wskaźnik ten pozwoli na określenie obszarów o szczególnych 
potrzebach w zakresie aktywizacji rynku pracy etc. 
W strukturze pracujących (według sektorów) najliczniejszą grupę w 2012 r. w Polsce 
stanowiły  osoby  zatrudnione  w  usługach,  natomiast  na  obszarach  wiejskich  –  pracujący 
w rolnictwie,  łowiectwie,  leśnictwie  i  rybactwie  (pracujący  w  sektorze  rolniczym  stanowili 
ok. 12,3% ogółu pracujących w Polsce). 
3)  Pogłowie  zwierząt  gospodarskich  w  przeliczeniowych  sztukach  dużych  (SD)  na 
1 hektar użytków rolnych 
W  Polsce  produkcja  zwierzęca  ma  istotne  znaczenie gospodarcze szczególnie 
w odniesieniu do bydła, trzody chlewnej i drobiu. Jednocześnie od kilkunastu lat zauważa się 
zmiany  szczególnie  w  koncentracji  produkcji.  Co  wpływa  na  zakres  i  typ  prowadzonej 
działalności  na  obszarach  wiejskich,  tym  samym  wskaźnik  ten  umożliwia  ocenę 
zrównoważenia pod względem środowiskowym danego regionu. 
4) Wartość standardowej produkcji (roślinna i zwierzęca) 
Wartość standardowej produkcji oznacza wartość produkcji odpowiadającej przeciętnej 
sytuacji  w  danym  regionie.  Jest  obliczana  jako  średnia  z  pięciu  lat  wartość  produkcji 
z określonej działalności rolniczej. tym samym wskaźnik ten pozwala określić ogólny rozwój 
ekonomiczny sektora rolnego w danym regionie. 
5) Udział podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców 
Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców  jest  miarą  poziomu 
przedsiębiorczości  na  danym  obszarze,  w  tym  miarą  rozwoj  pozarolniczych  miejsc  pracy 
pozwalajacych, z jednej strony na rozwiązanie problemu jawnego i ukrytego bezrobocia na 
obszarach wiejskich a z drugiej na rozwój pozarolniczych funkcji danego obszaru. Wskaźnik 
ten jest zdecydowanie wyższy w Polsce zachodniej i w otoczeniu niektórych największych 
ośrodków  (szczególnie  Warszawy,  Łodzi  i  Poznania),  terenach  o  rozwiniętej  funkcji 
turystycznej  (Tatry,  Mazury)  i  gospodarce  leśnej  (np.  Bieszczady).  Obserwuje  się  również 
znaczną koncentrację przedsiębiorstw na terenach niektórych gmin podmiejskich, szczególnie 
w Polsce wschodniej, np. w rejonie Lublina, Radomia i Rzeszowa. 
 
 
 
– 4 – 
6) Gęstość zaludnienia liczona w odniesieniu do powierzchni gminy 
Gęstość  zaludnienia  związana  jest  uwarunkowaniami  historycznymi,  charakterem 
regionu oraz bliskością miast, a także procesami migracji ludności. 
Najmniejszą  gęstością  zaludnienia  charakteryzują  się  obszary  wiejskie  województw 
podlaskiego,  warmińsko-mazurskiego, lubuskiego i zachodniopomorskiego. Trudno 
precyzyjnie  określić  potencjalny  wpływ  np.  poziomu  wsparcia  finansowego  gospodarstw 
rolnych  na  zmiany  gęstości  zaludnienia  obszarów  wiejskich,  dochodowość  produkcji 
rolniczej  jest  jednak  z  całą  pewnością  jednym  z  czynników  kształtujących  wskaźniki 
populacyjne. Niska gęstość zaludnienia wiąże się zarazem z ograniczonym lokalnym rynkiem 
zbytu dla płodów rolnych. 
7) Udział powierzchni lasów w powierzchni całkowitej 
Jest to ważny wskaźnikiem środowiskowy ze względu na istotną rolę lasu zarówno, jako 
siedliska  jak  i  elementu  kształtującego  retencję  wodną  gminy  i  jej  mikroklimat.  Ponadto 
grunty  leśne,  zadrzewione  i  zakrzewione  stanowią  drugą  pod  względem  wielkości 
powierzchnię w strukturze gruntów obszarów wiejskich. Walory estetyczne lasu powodują, że 
jest  on  także  ważnym  elementem  oceny  potencjału  turystycznego  regionu.  Znaczny  udział 
lasów  w  powierzchni  całkowitej  gminy  zazwyczaj  oznacza  także  brak  infrastruktury 
związanej  z  przetwórstwem  żywności  oraz  niską  waloryzację  gleb,  ponieważ  lasy  na 
obszarach nizinnych przetrwały jedynie na glebach piaszczystych oraz terenach podmokłych. 
8) Udział wód stojących w powierzchni całkowitej 
Obecność  linii  brzegowej  wód  stojących  o  stałej  charakterystyce  głębokościowej  oraz 
odpowiedniej  powierzchni  wód  stwarza  szczególną  możliwość  rozwoju  kąpielisk, 
wypożyczalni  sprzętu  motorowodnego  i  przystani  jachtowych.  Wokół  takich  ośrodków 
rozwija  się  infrastruktura  gastronomiczna  i  noclegowa.  Jeziora  są  także  atrakcyjnym 
urozmaiceniem wizualnym  krajobrazu,  zwłaszcza  na  obszarach  urzeźbionych.  Udział  wód 
stojących  może  więc  być  wykorzystany  jako  wskaźnik  charakteryzujący  potencjał 
turystyczny regionu. 
Obecność  linii  brzegowej  jest  także  istotnym  elementem  środowiskowym 
zapewniającym  schronienie  dla  wielu  zwierząt,  w  szczególności  oferując  miejsca  lęgowe 
i żerowiska dla ptaków. Wielkość powierzchni jezior przekłada się natomiast na ich zdolność 
 
 
– 5 – 
do  zapewnienia  ptakom  i  innym  zwierzętom  odpowiedniej  bazy  pokarmowej  w  postaci 
roślinności, planktonu, skorupiaków, owadów i ryb. 
Projekt rozporządzenia jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. 
Projekt nie podlega procedurze notyfikacji aktów prawnych, o których mowa 
w przepisach  rozporządzenia  Rady  Ministrów  z  dnia  23  grudnia  2002  r.  w  sprawie  sposobu 
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002 r. 
Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.), ponieważ nie zawiera norm technicznych. 
Projekt  rozporządzenia,  zgodnie  z  art.  5  ustawy  z  dnia  7  lipca  2005  r.  o  działalności 
lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.), zostanie 
udostępniony  w  Biuletynie  Informacji  Publicznej  Ministerstwa  Rolnictwa  i  Rozwoju  Wsi. 
Projekt  zostanie  również  zamieszczony  w  Biuletynie  Informacji  Publicznej  Rządowego 
Centrum Legislacji. 
Projekt  będzie  także  przedmiotem  prac  Komisji  Wspólnej  Rządu  i  Samorządu 
Terytorialnego.