Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw

beneficjentom.  W  efekcie  mielibyśmy  do  czynienia  nie  tylko  z  brakiem  osiągnięcia 
określonych  celów  projektu,  zwłaszcza  w  kontekście  założeń  programu  operacyjnego 
i rozwoju  społeczno-gospodarczego  Polski,  ale  wręcz  z  konkretnymi stratami 
finansowymi po stronie budżetu państwa. 
Wskazać również należy, że projektowany przepis posługuje się pojęciem projektu przez 
odniesienie  do  środków, z których ten projekt jest finansowany,  tj.  środków  z budżetu 
Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez 
państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), a także 
niepodlegających zwrotowi środków pochodzących z innych źródeł zagranicznych.  
Dlatego  też,  w  celu  jednoznacznego  uregulowania  powyższej  kwestii,  proponuje  się 
wprowadzić omawianą zmianę. 
2.  Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upewa) 
Wyłączenie  spod  egzekucji  administracyjnej  środków  z  budżetu  Unii  Europejskiej  oraz 
niepodlegających  zwrotowi  środków  z  pomocy  udzielanej  przez  państwa  członkowskie 
Europejskiego  Porozumienia  o  Wolnym  Handlu  (EFTA),  a  także  niepodlegających 
zwrotowi środków pochodzących z innych źródeł zagranicznych (art. 3 projektu – art. 8 
§ 1 pkt 15 upewa). 
W  art.  3  projektu  przewiduje  się  zmianę  art.  8  §  1  pkt  15  ustawy  o  postępowaniu 
egzekucyjnym w administracji. Celem zaproponowanej zmiany jest ujednolicenie zakresu 
wyłączenia  spod  egzekucji  administracyjnej  środków  o  szczególnym  charakterze,  jakie 
stanowią środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. 
o finansach publicznych. Aktualnie obowiązujący przepis zwalnia spod egzekucji jedynie 
te z ww. środków, które przekazane zostały w formie zaliczki. Należy jednak podkreślić, 
że również przekazanie beneficjentowi środków w formie refundacji może warunkować 
dalszą, prawidłową realizację projektu. W przypadku refundacji (zwłaszcza gdy nie jest to 
płatność  końcowa,  lecz  okresowa)  mamy  do  czynienia  z  sytuacją,  kiedy  to  beneficjent 
wydaje  na  realizację  projektu  środki  własne  lub  pochodzące  z  pożyczki,  kredytu,  i  od 
terminowego  otrzymania  środków  refundacji  zależy  utrzymanie  jego  płynności 
finansowej, a tym samym –  dalsze losy realizowanego przez niego projektu. Brak 
wyłączenia  tej  kategorii  środków  spod  egzekucji  może  w  praktyce  stanowić  poważną 
przeszkodę w osiągnięciu celów projektu, a tym samym przekłada się na cele i założenia 
programów operacyjnych. Z tych powodów nie znajduje uzasadnienia odmienne 
32 
traktowanie  przedmiotowych  środków  w zależności  od  formy  ich  przekazania. 
Potwierdzenie  szczególnego  charakteru  ogółu  środków  przeznaczonych  na  realizację 
programów  operacyjnych,  niezależnie  od  formy  ich  przekazania,  znajdujemy  także 
w art. 204 ustawy  z dnia 27 sierpnia 2009 r. o  finansach  publicznych  stanowiącym,  że 
środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są przeznaczone wyłącznie na 
cele określone w umowie międzynarodowej, przepisach odrębnych lub deklaracji dawcy. 
Powołany przepis odnosi się nie tylko do środków pochodzących z Unii Europejskiej, ale 
również środków z pomocy państw EFTA.  
Z  kolei  na  poziomie  unijnym  ogólne  kwestie  dotyczące  realizacji  programów 
operacyjnych  i  wydatkowania  środków  przeznaczonych  na  ich  realizację  zostały 
uregulowane  w  rozporządzeniu  nr  1083/2006.  Zgodnie  z  art.  80  rozporządzenia 
nr 1083/2006,  państwa  członkowskie  upewniają  się,  że  instytucje  odpowiedzialne  za 
dokonywanie  płatności  zapewniają,  aby  beneficjenci  otrzymali  pełną  kwotę  wkładu  ze 
środków  publicznych  możliwie  najszybciej  i  w  całości.  Nie  potrąca  się  ani  nie 
wstrzymuje żadnych kwot, ani też nie nakłada się żadnych opłat szczególnych lub innych 
opłat  o  równoważnym  skutku,  które  powodowałyby  zmniejszenie  kwot  wypłacanych 
beneficjentom.  Przepis  ten  niewątpliwie  stanowi  ochronę  przedmiotowych  środków  do 
momentu  ich  przekazania  beneficjentom.  Analogiczne  rozwiązanie  jest  planowane 
również  w  nowym  okresie  programowania  UE.  Jednakże  równie  istotne jest, aby 
przedmiotowe  środki,  z  uwagi  na  ich  szczególny  charakter  i  przeznaczenie,  były 
chronione  także  już  po  ich  przekazaniu.  Jest  to  szczególnie  ważne  w  kontekście  tzw. 
zasady trwałości projektu, wyrażonej w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z tą 
zasadą  państwo  członkowskie  lub  instytucja  zarządzająca  zapewniają,  aby  operacja 
obejmująca  inwestycje  w  infrastrukturę  lub  inwestycje  produkcyjne  zachowała  wkład 
funduszy wyłącznie, jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana 
zasadniczej  modyfikacji  wynikającej  ze  zmiany  charakteru  własności  elementu 
infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter 
lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez 
przedsiębiorstwo  lub  podmiot  publiczny.  Prowadzenie  egzekucji  w  przedmiotowym 
zakresie może w praktyce doprowadzić do konieczności zwrotu środków przekazanych 
beneficjentom, w tym także przez Polskę, do budżetu Unii Europejskiej. Może to również 
doprowadzić do upadłości beneficjenta, co z kolei oznaczać będzie zarówno zaprzestanie 
33 
realizacji  projektu,  jak  i  brak  możliwości  odzyskania  środków  przekazanych 
beneficjentom.  
W efekcie mielibyśmy do czynienia nie tylko z brakiem osiągnięcia określonych celów 
projektu, zwłaszcza w kontekście założeń programu operacyjnego i rozwoju społeczno- 
-gospodarczego Polski, ale wręcz z konkretnymi stratami finansowymi po stronie budżetu 
państwa.  Należy  wskazać,  że  proponowany  zakres  zmiany  przepisu  był  przedmiotem 
konsultacji  z  Ministrem  Finansów  w  ramach  procedowanego  projektu  założeń  projektu 
ustawy  o  zmianie  ustawy  o  postępowaniu  egzekucyjnym  w  administracji.  Minister 
Finansów  w  piśmie  z  dnia  23  czerwca  2010  r.,  znak:  AP13/0310/671/10/FAR/8341, 
przychylił się do proponowanego zakresu zmian omawianego przepisu. 
3.  Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 
Projektowane zmiany mają na celu uzupełnienie kompetencji: 
1)  rady gminy w zakresie przyjmowania programów rozwoju; 
2)  wójta (burmistrza, prezydenta miasta)  w zakresie opracowywania programów 
rozwoju. 
4.  Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 
Uzupełniono  kompetencje  zarządu  powiatu  w  zakresie  opracowywania  programów 
rozwoju i rady powiatu w zakresie przyjmowania programów rozwoju. 
5.  Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (usw) 
Uzupełniono  konieczność  przygotowywania  przez  samorząd  województwa  programów 
służących realizacji umowy partnerstwa, uwzględniania programów służących realizacji 
umowy partnerstwa w strategii rozwoju  województwa, w procesie jej monitorowania 
i ewaluacji oraz  zgodności  strategii  ze  śsrk,  krajową  strategią  rozwoju  regionalnego, 
strategiami  ponadregionalnymi  oraz  koncepcją  przestrzennego  zagospodarowania  kraju, 
a także uwzględniania w niej obszarów strategicznej interwencji państwa (art. 6 projektu 
ustawy  –  art.  11 i art. 41 ust. 2 pkt 4 i 4a usw).  Należy  przy  tym  wyjaśnić,  że 
w projektowanym  art.  11  ust.  4  usw  znajduje  się  odwołanie  do  odrębnych  przepisów  – 
tzn. do ustawy o finansach publicznych oraz ustawy  o  dochodach  jednostek  samorządu 
terytorialnego. 
 
34 
6.  Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 
(uopizp) 
W  nowym  okresie  programowania  większy  nacisk  położony  będzie  na  wykorzystanie 
potencjałów terytorialnych oraz zintegrowane inwestycje ukierunkowane na poszczególne 
obszary.  Kierunek  ten  służy  dosłownej  koncentracji  wydatkowania  środków  przy 
jednoczesnym zmniejszaniu ich rozpraszania i kierowaniu pomocy na zidentyfikowane 
geograficznie (w przestrzeni) obszary. Kierowanie pomocy w ten sposób wymaga 
precyzyjnej identyfikacji cech danego obszaru i jego trwałych związków (relacji, funkcji), 
jakie  łączą  go  z  otoczeniem.  Najprostszym  przykładem  relacji  społecznych 
i gospodarczych  jest  gmina  dużego  miasta,  która  „wytworzyła” relacje z obszarami 
leżącymi poza jej administracyjnymi granicami. Racjonalne planowanie rozwoju takiego 
miasta  musi  uwzględniać  kierunek  rozwoju  obszaru  pozostającego  z  nim  w  relacji 
funkcjonalnej.  Uwarunkowania  takich  trwałych  relacji  mają  najczęściej  silne 
uwarunkowania  geograficzne.  Zatem  przedmiot  planowania  interwencji  opiera  się  na 
wynikach analiz  powiązań  funkcjonalnych  między  gminami,  identyfikacji  ich  trwałych 
relacji,  następnie  delimitacji  takiego  obszaru  oraz  włączenia  go  jako  „obszaru 
funkcjonalnego” do dokumentów planistycznych i programowych i maksymalnie 
precyzyjnego dostosowania do funkcji formy interwencji.  
Z uwagi na powyższe do uopizp: 
1)  wprowadzono  definicję  obszaru  funkcjonalnego,  miejskiego  obszaru  funkcjonalnego 
ośrodka wojewódzkiego (art. 7 pkt 1 lit. a projektu ustawy – art. 2 pkt 6a i 6b uopizp);  
Pojęcie  „miejskiego  obszaru  funkcjonalnego  ośrodka  wojewódzkiego”  (MOFOW) 
zastępuje  dotychczasowe  pojęcie  „obszaru  metropolitalnego”,  przy czym nie jest to 
wymiana pojęć równoważnych. Do tej pory brak jednolitych zasad rozumienia pojęcia 
„obszar  metropolitalny”  prowadził  do  zasadniczych  różnic  w  podejściu  do 
wyznaczania tego obszaru w dokumentach planistycznych, co przekładało się z kolei 
na  trudności  w  jednolitym  podejściu  działań  analitycznych, strategicznych 
i operacyjnych, w tym kierowania interwencji publicznej do tych obszarów. 
Wprowadzenie  nowego,  szerszego,  pojęcia  –  miejskiego obszaru funkcjonalnego 
ośrodka  wojewódzkiego,  którego  granice  mają  być  określane  przez  samorząd 
województwa  według  jednolitego  podejścia  w  skali  kraju,  ma  pomóc  przezwyciężyć 
wspomniane trudności; 
35 
2)  wprowadzono zmiany w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego 
województwa  przez  obowiązek  określania  w  nim  granic  i  zasad  zagospodarowania 
obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym i w zależności od potrzeb – 
o  znaczeniu regionalnym (art. 7 pkt 3 lit. a projektu ustawy –  art. 39 ust. 3 pkt 4 
uopizp); 
3)  wprowadzono rozwiązanie, zgodnie z którym plan zagospodarowania przestrzennego 
województwa dostosowuje  się  do  strategii  rozwoju  województwa  po  jej  aktualizacji, 
o ile aktualizacja strategii dotyczy sytuacji przestrzennej województwa (art. 7 pkt 4 
projektu ustawy – art. 39a uopizp). Przepis ma na celu zachowanie spójności między 
podstawowymi dokumentami planowania województwa –  strategią  rozwoju 
województwa a planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Wymóg 
dostosowania  planu  ogranicza  się  tylko  do  sytuacji,  w  której  jest  to  niezbędne,  gdy 
zmiana w treści strategii może mieć wpływ na zapisy planu, a więc dotyczy sytuacji 
przestrzennej województwa; 
4)  zmiana w art. 39 ust. 6 i dodanie ust. 7 w uopizp  mają  na  celu  umożliwienie 
jednoczesnego  ujęcia  w  planie  zagospodarowania  przestrzennego  województwa 
wyznaczenia MOFOW na podstawie sposobu i warunków 
zawartych 
w rozporządzeniu  wydanym  przez  ministra  właściwego  do  spraw  rozwoju 
regionalnego oraz uwzględnienia w planie zagospodarowania MOFOW dodatkowych 
terenów, które z powodu potrzeb planistycznych regionu lub regionalnych 
uwarunkowań,  samorząd  województwa  uważa  za  właściwe  do  łącznego  ujęcia 
planistycznego.  W  szczególności  może  to  dotyczyć  sytuacji,  gdy  samorząd 
województwa  wyznaczył  regionalny  obszar  funkcjonalny  wokół  ośrodka 
wojewódzkiego  (o  zasięgu  szerszym  niż  MOFOW  –  obszar o znaczeniu 
ponadregionalnym)  i  ten  szerszy  obszar  chce  uczynić  podstawą  prac  planistycznych 
dla  aglomeracji  (może  to  dotyczyć  chęci  kontynuacji  wcześniejszych  prac 
planistycznych, jakie były prowadzone przez samorząd województwa); 
5)  w  odrębnym  rozdziale  4a  kompleksowo  zawarto  regulacje  dotyczące  obszarów 
funkcjonalnych.  W  art.  49a  dokonano  jednoznacznego  rozróżnienia  obszarów 
funkcjonalnych w odniesieniu do poszczególnych szczebli planowania 
przestrzennego.  Obszary  funkcjonalne  są  instrumentem  planowania  przestrzennego, 
dlatego  ich  wyznaczanie  przypisano  odpowiednim  szczeblom  dysponującym 
36