Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

finansów publicznych określa ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności 
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialności  za  naruszenie 
dyscypliny finansów publicznych podlegają m.in. osoby wchodzące w skład organu 
wykonującego  budżet  lub  plan  finansowy  jednostki  sektora  finansów  publicznych, 
kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Ustawa do  katalogu naruszeń, 
które traktowane są jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zalicza m.in. 
dokonanie  zmiany  w  budżecie  lub  planie,  stanowiącym  podstawę  gospodarki 
finansowej  jednostki  sektora  finansów  publicznych,  bez  upoważnienia  albo 
z przekroczeniem zakresu upoważnienia.  
Jednak przekroczenie limitu będzie możliwe w przypadku wystąpienia okoliczności, 
o  których  mowa  w  art.  112d  ustawy,  tj.  stan  wojenny,  wyjątkowy  albo  klęski 
żywiołowej  na  całym  terytorium  Rzeczypospolitej  Polskiej.  Tak zdefiniowana 
klauzula  wyjścia  przyczyni  się  do  wzrostu  wiarygodności  funkcjonowania  reguły. 
W tych sytuacjach sama kwota wydatków, o  której mowa w projektowanym 
art. 112a ust.  1  ustawy,  będzie  nadal  obliczana  według  formuły  (1),  aby  po 
wyłączeniu klauzuli wyjścia, można było określić następną kwotę wydatków poprzez 
przemnożenie skorygowanej kwoty z roku poprzedniego (WYDn-1). Kontynuowane 
będzie  także  obliczanie, zgodnie z  wzorem (4),  sumy  różnic  wyniku  nominalnego 
sektora GG od celu operacyjnego,  o której  mowa w art. 112a ust. 5 ustawy,  oraz 
wskaźnika  średniookresowej  dynamiki  wartości  produktu  krajowego  brutto, 
o którym mowa w projektowanym art. 112a ust. 1. Obydwie kategorie powinny być 
obliczane  w  przypadku  wprowadzenia  stanu  wojennego,  wyjątkowego  lub  klęski 
żywiołowej  (czyli  zajścia  tzw.  klauzuli  wyjścia),  ponieważ  są  niezbędne  do 
wyznaczenia wyżej przytoczonej kwoty wydatków.  
Monitorowanie i przegląd reguły 
Monitorowanie reguły będzie realizowane na trzech płaszczyznach.  
Po pierwsze, będzie obejmowało śledzenie realizacji głównego celu reguły, którym 
jest utrzymanie nominalnego wyniku sektora GG na poziomie średniookresowego 
celu budżetowego w średnim okresie poprzez obliczanie i analizowanie sumy różnic 
między wynikiem a celem. Suma różnic będzie obliczana przez Ministra Finansów 
(zgodnie z  art. 112a ust. 5  ustawy) i zamieszczana  w sprawozdaniu z wykonania 
ustawy budżetowej (art. 182 ust. 4 pkt 7 ustawy) oraz w uzasadnieniu do projektu 
36 
 
ustawy  budżetowej  (art.  142  pkt  6b)  z  uwzględnieniem  ewentualnych  rewizji 
danych.  
Po  drugie,  monitorowanie  będzie  obejmowało  śledzenie  przestrzegania  limitu 
wydatkowego.  Informacja o realizacji kwoty wydatków obliczonej zgodnie 
z art. 112a ust. 1 ustawy  oraz kwoty limitu wydatków, o którym mowa w art. 112a 
ust. 3 ustawy,  będzie,  zgodnie  z  art.  182  ust.  4  pkt  6  ustawy, zamieszczana 
w sprawozdaniu z wykonania ustawy budżetowej.  
Po  trzecie,  nie  należy  a  priori  zakładać  braku  zmian  w  regule  w  przyszłości. 
Przeciwnie, zakłada się, że po 5 latach od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy lub 
po  ewentualnej  aktualizacji  wysokości  średniookresowego  celu  budżetowego, 
Minister  Finansów  dokona  przeglądu  funkcjonowania  przepisów  dotyczących 
ustalania kwoty wydatków oraz przedstawi Radzie Ministrów informację o sposobie 
funkcjonowania  reguły  w  procesie  budżetowym,  zawierającą  ewentualne 
rekomendacje zmian.  
II.  Pozostałe zmiany  
Zmiany dotyczące jednostek samorządu terytorialnego  
Projektowany przepis art. 240a ustawy o finansach publicznych normuje w pierwszej 
kolejności  kwestie  programu  postępowania  naprawczego  jednostki  samorządu 
terytorialnego  w  sytuacji  niespełnienia  przez  jednostkę  relacji  wynikających 
z art. 242–244 ustawy o finansach publicznych oraz w – następnej kolejności kwestie 
zastępczego ustalenia budżetu samorządowego przez regionalną izbę obrachunkową. 
Na  potrzebę  uregulowania  powyższych  kwestii  wskazywała  m.in.  Krajowa  Rada 
Regionalnych Izb Obrachunkowych.  
Zgodnie z proponowanymi  przepisami,  program  postępowania  naprawczego 
jednostki  samorządu  terytorialnego  powinien  znaleźć  swój  wyraz  w  uchwale 
w sprawie  postępowania  naprawczego.  Przepisy  ustawy  o  finansach  publicznych 
będą określać w szczególności: 
1)  Przesłanki  uruchomienia  działań  naprawczych  poprzez  określenie  sytuacji, 
w jakiej  organy  jednostek  samorządu  terytorialnego  podejmowałyby  działania 
naprawcze. 
W  świetle  propozycji  dodawanego  art.  240a,  w  razie  braku  możliwości 
uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu 
37 
 
terytorialnego,  a  także  zagrożenia  realizacji  zadań  publicznych  przez  jednostkę 
samorządu  terytorialnego, zgodnie z art. 242–244, kolegium regionalnej izby 
obrachunkowej  będzie  wzywać  jednostkę  samorządu  terytorialnego  do 
opracowania  i uchwalenia programu  postępowania  naprawczego  oraz  jego 
przedłożenia  –  w celu  zaopiniowania  –  do regionalnej izby obrachunkowej, 
w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania; 
2)  Obligatoryjny  zakres  programu  postępowania  naprawczego  i  okres  jego 
realizacji.  
Program  postępowania  naprawczego,  przyjmowany  będzie  na  okres 
nieprzekraczający  3  kolejnych  lat  budżetowych.  Obligatoryjnymi  elementami 
programu powinny być w szczególności: 
•  analiza stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego, w tym określenie 
przyczyn zagrożenia niewykonania ustawowych zadań,  
•  plan  przedsięwzięć  naprawczych,  wraz  z  harmonogramem  ich 
wprowadzania,  zmierzających  do  zachowania  relacji  określonych  
w art. 242–244, 
•  przewidywane  efekty  finansowe  poszczególnych  przedsięwzięć 
naprawczych, wraz z określeniem sposobu ich obliczania; 
3)  Rolę  regionalnej  izby  obrachunkowej  w  zakresie  realizacji  postępowania 
naprawczego.  
Z uwagi na sprawowany nadzór nad gospodarką finansową jednostki samorządu 
terytorialnego, regionalna izba obrachunkowa będzie  opiniować  opracowany 
przez jednostkę program postępowania naprawczego; 
4)  Uprawnienia  i  obowiązki  organów  jednostek  samorządu  terytorialnego 
w okresie realizacji programu postępowania naprawczego. 
W  myśl  propozycji  art.  240a  ust.  4,  realizacja  przez  jednostkę  samorządu 
terytorialnego  programu  postępowania  naprawczego,  który  uzyskał  pozytywną 
opinię  regionalnej  izby  obrachunkowej,  umożliwi  organowi  stanowiącemu 
jednostki w szczególności samodzielne uchwalenie budżetu.  
Jednocześnie,  mając  na  względzie  szczególną  sytuację  jednostek  samorządu 
terytorialnego prowadzących postępowania naprawcze i związaną z nią potrzebę 
koncentracji środków i działań – proponowane przepisy wprowadzają w okresie 
38 
 
realizacji  postępowania  naprawczego  wymogi  prowadzenia  gospodarki 
finansowej przez jednostki, w tym w szczególności: 
•  ograniczenie inicjowania nowych inwestycji do inwestycji niegenerujących 
przyrostu zadłużenia jednostki, 
•  zakaz  udzielania  pomocy  finansowej  innym  jednostkom  samorządu 
terytorialnego oraz zakaz udzielania poręczeń, gwarancji i pożyczek, 
•  zakaz wydatkowania środków na promocję jednostki, 
•  brak  możliwości  tworzenia  funduszu  sołeckiego,  o  którym  mowa 
w odrębnych przepisach, 
•  ograniczenie  realizacji  zadań  innych  niż  obligatoryjne,  finansowanych  ze 
środków własnych. 
Zmiana w ust. 6 polega na ograniczeniu wysokości wydatków na wynagrodzenia 
członków  zarządu  jednostki  samorządu  terytorialnego  oraz  diety  radnych, co 
powinno  przyczynić  się  do  faktycznej  ochrony  budżetu  przed  zwiększeniem 
wydatków na ww. cele. 
Ponadto,  proponowane  przepisy  doprecyzowują,  że  w  określonych  ustawowo 
przypadkach  budżet  jednostki  ustala  regionalna  izba  obrachunkowa.  Wówczas 
odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 240 ust. 3  określający  zakres 
ustalonego  budżetu,  termin  jego  ustalenia  przez  izbę  obrachunkową  oraz 
podstawę  gospodarki  finansowej  w  okresie  do  dnia  ustalenia  zastępczego 
budżetu.  
Zaproponowane  w  ustawie  o  finansach  publicznych  rozwiązania  dotyczące 
opiniowania  programów  postępowań  naprawczych  przez  regionalne  izby 
obrachunkowe  oraz  zastępczego  ustalenia  budżetu  jednostki  samorządu 
terytorialnego znajdą także odzwierciedlenie w stosownych zmianach przepisów 
ustawy  z  dnia  7  października  1992  r.  o  regionalnych  izbach  obrachunkowych 
odnoszących się do zakresu działalności izb obrachunkowych (art. 11, 13 i 18 
ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych).  
W  celu  zwiększenia  możliwości  absorpcji  środków  unijnych  proponuje  się 
złagodzenie  ograniczeń  wynikających  dla  jednostek  samorządu  terytorialnego 
z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Rozwiązanie przewidziane w nowym 
brzmieniu  ust.  3  w  art.  243  zmierza  do  wyłączenia  odsetek  od  zobowiązań 
zaciągniętych na finansowanie projektów UE z limitu spłaty zobowiązań.  
39 
 
Ponadto, w dodawanym ust.  3a,  przewiduje  się  dodatkowe  wyłączenia z limitu 
spłaty  zobowiązań  kredytów,  pożyczek  i  papierów  wartościowych  wraz 
z odsetkami i dyskontem.  Zaproponowano,  aby  wyłączeniu  podlegały 
zobowiązania:  (1)  zaciągnięte  w  związku  z  umową  zawartą  na  realizację 
programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków 
UE,  (2)  w  wysokości  odpowiadającej  wydatkom  ogółem  na  wkład  krajowy, 
poniesionym po dniu 1 stycznia 2013 r. 
Ponadto,  ze  względu  na  szczególny  sposób  finansowania  ze  środków  UE 
przedsięwzięć generujących dochód, przepis przewiduje odmienne podejście do 
takich  programów,  projektów  i  zadań.  W  przypadku  występowania  dochodu 
sposób  obliczenia  poziomu  finansowania,  ustala  się  poprzez  odniesienie 
środków,  o  których  mowa  w  art.  5  ust.  1 pkt  2,  do  wartości  wydatków 
całkowitych  po  pomniejszeniu  o  zdyskontowany  dochód.  Równocześnie 
proponuje się, aby w takim przypadku z relacji określonej w ust. 1 wyłączana 
była  część  zobowiązania  zaciągnięta  na  wkład  krajowy  w  wysokości,  jaki 
wynikałby, gdyby poziom finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 
ust. 1 pkt 2, obliczony został bez odliczenia zdyskontowanego dochodu.  
Wprowadzenie  tej  regulacji  ułatwi  samorządom  realizację  projektów 
generujących dochód. 
Wydatki  na  wkład  krajowy,  finansowane  zobowiązaniami  podlegającymi 
wyłączeniu,  muszą  wynikać  z  umowy  o dofinansowanie, o której mowa 
w art. 206 ustawy o finansach publicznych, zawartej po dniu 1 stycznia 2013 r. 
W  porównaniu  do  obowiązującego  stanu  prawnego (art. 243 ust.  3 ustawy 
o finansach  publicznych)  wydłuża  się  okres  stosowania  wyłączenia  z  limitu 
spłaty  zobowiązań.  Zobowiązania  określone  w  dodawanym  ust.  3a  będą 
wyłączane nie tylko w terminie do 90 dni po zakończeniu programu, projektu, 
zadania lub otrzymaniu refundacji z tych środków, lecz w całym okresie spłaty 
zobowiązań.  Tym  samym  proponowane  rozwiązanie  poprawi  zdolność 
jednostek  samorządu  terytorialnego  do  wykorzystania  środków  unijnych. 
Rozwiązanie to nabiera szczególnego znaczenia w świetle zbliżającej się nowej 
perspektywy finansowej  UE.  Projektowane  rozwiązanie  odnosi  się  do  zadań, 
projektów i programów finansowanych w przeważającej mierze ze środków UE, 
40