Poselski projekt ustawy o likwidacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego

gospodarcze. Podkreśla się, że w konsekwencji funkcjonariusze CBA uzyskali swobodę w
interpretowaniu, jakie czyny mogą stanowić korupcję. Sposób ujęcia definicji korupcji
stanowi natomiast kryterium podjęcia działań przez funkcjonariuszy CBA. Dopuszczenie
możliwości swobodnej oceny w zakresie tego, co stanowi korupcję, a następnie umożliwienie
funkcjonariuszom podjęcia działań z urzędu na tej podstawie z wyłączeniem jakiejkolwiek
kontroli jest sprzeczne z zasadą państwa prawa (zob. P. Radziewicz, Opinia w sprawie
zgodności z Konstytucją niektórych przepisów projektu ustawy o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym, Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, 2(10) IV-
VI 2006).
Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach wskazywał, że ustawa powinna w sposób
zupełny i wyczerpujący regulować wszystkie sprawy o istotnym znaczeniu dla
urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji.
„Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane <tylko> w
ustawie, to kryje się za tym nakaz kompletności ograniczenia danego prawa i wolności, tak
aby już na podstawie wykładni przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys
(kontur) tego ograniczenia”. Zasada ta, jak podkreśla P. Radziewicz, ma szczególne znaczenie
w sferze prawa represyjnego, bowiem na gruncie prawa karnego tradycyjnie przyjmuje się, że
zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany w sposób
precyzyjny i ścisły (Ibid.). na wymóg ten wskazuje przede wszystkim art. 45 Konstytucji.
Zasada ta służby gwarancji ochrony prawnej jednostek przed arbitralnością oraz nadużyciami
ze strony organów władzy publicznej, w tym „dowolnością orzekania i sposobu wykonywania
następstw czynów zabronionych, nie współmierności tych następstw do winy i karygodności
czynu” (Ibid., por. K. Buchała, A. Zoll, Polskie prawo karne, Warszawa 1995, s. 50).
W konsekwencji, brak dostatecznej „określoności” art. 1 oraz art. 2 ustawy nie jest zgodne z
zasadą określoności czynów zabronionych pod groźbą kary. Co więcej, stanowi może pole do
ogromnych nadużyć ze strony organów państwa w stosunku do społeczeństwa. Zbyt duży
zakres swobód dla funkcjonariuszu CBA przy Kwalifikowaniu zachowań jako korupcyjnych
został objęty kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 23 czerwca 2009 r.
stwierdził, że art. 1 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zakresie, w jakim
za korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie jakiejkolwiek osoby niepełniącej
funkcji publicznej, nie zawężając tego określenia za pomocą przesłanek szkodliwych
społecznie odwzajemnień jest niezgodny z art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art.
7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w
Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Ustawodawca, zmieniając niezgodne z Konstytucją artykuły,
nie zdołał jednak sformułować definicji „korupcji” w sposób wykluczający wszelkie
wątpliwości i uniemożliwiający zbyt swobodną wykładnię tego pojęcia. Należy więc uznać,
że zakres przedmiotowy ustawy, a tym samym kompetencje Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, w dalszym ciągu naruszają wskazane wyżej zasady konstytucyjne.
Umiejscowienie Centralnego Biura Antykorupcyjnego pośród innych organów o podobnej
formule uniemożliwia także art. 2 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym CBA może prowadzić
postępowanie przygotowawcze obejmując wszystkie czyny ujawnione w jego przebiegu,
jeżeli pozostają w związku podmiotowym lub przedmiotowym z czynem stanowiącym
podstawę jego wszczęcia. W świetle wskazanej normy, kompetencje CBA wydają się
praktycznie nieograniczone. Umożliwia to podejmowanie przez CBA działań nie mających
bezpośredniego związku z ustrojowymi zadaniami CBA. Regulacja ta nie pozwala na
spełnienie podstawowych założeń ustawy, zgodnie z którymi Biuro, jako organ
wyspecjalizowany, realizować miało wyłącznie ściśle określone zadania. Co więcej, tym
bardziej urzeczywistnia się teza o niemożliwości rozdziału kompetencji pomiędzy CBA a
Policją, ABW oraz innymi podmiotami ( Straż Graniczna, Służba Celna, Służby Skarbowe
etc.).
Kolejną kontrowersyjną kwestią, która nie została poprawnie rozwiązana, budzi poważne
zastrzeżenia i przeczy założeniom ustawy, jest bardzo szeroki zakres uprawnień
funkcjonariuszy CBA. Już w uzasadnieniu ustawy Ustawodawca podkreślał, że powierzenie
funkcjonariuszom szerokich uprawnień może sprzyjać ingerencji w prawa i wolności
człowieka i obywatela. „To w gruncie rzeczy problem stosowania w ustawodawstwie tzw.
klauzul ograniczających, czyli takich konstrukcji prawnych, które umożliwiają ingerencję
państwa w wolności jednostki ze względu na ochronę interesu ogólnospołecznego i
ogólnopaństwowego. Klauzule ograniczające stosowane są powszechnie w wewnętrznych
porządkach prawnych państw demokratycznych, będąc wyrazem postulatu ochrony
egzystencji państwa jako organizacji, w której jednostki mogą realizować swe indywidualne
cele. Instytucja klauzul ograniczających znana jest również polskiemu ustawodawcy
konstytucyjnemu, który w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuścił możliwość ustawowego
ograniczania korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, "gdy jest to konieczne w
demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony
środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Zjawisko
korupcji bez wątpienia stanowi zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa i porządku
publicznego, jak i realizacji praw i wolności obywatelskich. Z tego też powodu instrumenty
(uprawnienia) pozwalające CBA, w myśl projektu ustawy, ingerować w prawa i wolności
jednostki korespondują z normą wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji” (zob. uzasadnienie
ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym”).
Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, „w ustroju demokratycznym przywiązuje się wagę do
sądowej kontroli zasadności podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych. (…) W
świetle konstytucji, służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny nie mogą
być uznane za dysponujące autonomią w zakresie czynności operacyjnych. (…) W
przeciwnym razie demokratyczne państwo prawne stałoby się w rzeczywistości państwem
policyjnym” (wyrok TK z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt K 32/04).
Przyjęte w ustawie standardy czynności operacyjno-rozpoznawczych uniemożliwiają
realizację założeń wskazanych w uzasadnieniu do Ustawy i podkreślanych w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. Większość przyznanych funkcjonariuszom CBA kompetencji w
zakresie czynności operacyjnych w ogóle nie podlega kontroli sądowej. Na niewystarczającą
kontrolę sądową nad działalnością operacyjną CBA wskazywał ośrodek ekspercki- Helsińska
Fundacja Praw Człowieka (A. Bodnar, D. Sześciło, Przeciwdziałanie korupcji: instytucje i ich
działania [w:] L. Kolarska Bobińska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek (red.), Demokracja w
Polsce 2005-2007, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007).
Co więcej. Przepisy ustawy praktycznie nie gwarantują dostępu opinii publicznej do
chociażby statystycznych informacji o działalności Biura. W wyroku z dnia 1 października
2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, krytykując odmowę CBA w zakresie udostępnienia
informacji o ogólnej liczbie stosowanych podsłuchów, podkreślił znaczenie art. 61 ust. 1 zd. 1
Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności
organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. „Przejrzystość procesu
decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do
administracji. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że
coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i
nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do
opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących
działań operacyjnych, w tym m.in. nagrywania i podsłuchiwania rozmów telefonicznych.
Tym ważniejsze jest aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w
obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą
konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też
danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb” (sygn. akt I OSK
1149/10).

Zakres projektowanych zmian oraz skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne
związane z wejściem w życie projektowanej ustawy. Źródła finansowania.
W świetle powyższego, wobec braku zasadności dalszej działalności Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, niedających się usunąć w prosty sposób wewnętrznych sprzeczności w
ustawie jak i niebezpieczeństwa naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych w toku
stosowania ustawy, zasadne jest uchylenie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Odpowiednim rozwiązaniem jest w zaistniałej sytuacji włączenie pracowników CBA do
struktur Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tym samym, pozostaną oni w dalszym
ciągu odpowiedzialni za kontynuowanie działań CBA jak i podejmowanie kolejnych kroków
mających na celu zwalczanie korupcji. Do pracowników Centralnego Biura
Antykorupcyjnego zastosowanie znajdą odpowiednio przepisy prawa pracy dotyczące
uprawnień pracowników przejmowanego zakładu lub jego części przez innego pracodawcę.
Należności i zobowiązania Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego staną się
należnościami i zobowiązaniami Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Prawa i
obowiązki wynikające z umów i porozumień zawartych przez lub na rzecz Centralnego Biura
Antykorupcyjnego przejmie Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Skupienie działań w zakresie zwalczania korupcji w ABW pozwoli na lepszą ich koordynację.
Zjawisko to będzie mogło być zwalczane w sposób kompleksowy. Nie ulega wątpliwości, że
zmniejszenie ilości struktur odpowiedzialnych za zwalczanie korupcji nie tylko ułatwi
komunikację między jednostkami wykonującymi działania w tym zakresie, ale także pozwoli
w ogromnym stopniu odciążyć budżet państwa.
Założenia podstawowych aktów wykonawczych
Projekt ustawy przewiduje w art. 3 ust. 1 wydanie przez Prezesa Rady Ministrów
rozporządzenia w którym ustali on zasady i tryb podziału mienia, dokumentów, limitów
zatrudnienia oraz środków budżetowych pozostających dotychczas w posiadaniu jednostek
organizacyjnych CBA, zgodnie z kompetencjami ABW i Policji.
Projekt ustawy nie był poddany konsultacjom społecznym
Zgodnie z art. 34 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu Sejmu w stosunku do projektu poselskiego,
w stosunku do którego nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu kieruje projekt do
konsultacji przed skierowaniem do pierwszego czytania.
Wstępna opinia o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej
Projektodawcy oświadczają, ze projekt nie jest objęty materią regulowaną prawem Unii
Europejskiej i nie pozostaje w nim w sprzeczności.

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny.
Ustawa nie będzie oddziaływać na żadne z podmiotów. W szczególności zaś należy
podkreślić, że uchwalenie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie wpłynęło na
faktyczny zakres działań podmiotów takich jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej czy Służby Skarbowej. W konsekwencji,
likwidacja CBA, jako jednostki stosunkowo małej, powielającej zadania wskazanych
wyżej podmiotów, nie wpłynie na ich funkcjonowanie.
2. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym budżet
państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego.
Przyjęcie ustawy nie spowoduje skutków finansowych dla sektora finansów publicznych,
w tym dla budżetu państwa ani dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Możliwie jest ewentualne zmniejszenie planowanych wydatków, poprzez eliminację
kosztów działalności Centralnego Biura Administracyjnego.
3. Wpływ aktu normatywnego na rynek pracy.
Wejście w życie przedmiotowego aktu nie będzie miało wypływu na rynek pracy.
4. Wpływ aktu normatywnego na konkurencyjność gospodarki

i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorstw.
Wejście w życie przedmiotowej ustawy nie będzie miało wpływu na konkurencyjność
gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorstw.
5. Wpływ aktu normatywnego na sytuację i rozwój regionalny.