Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

urzędu skarbowego zaliczki na podatek dochodowy, podatek dochodowy
od dochodów osiągniętych z tytułu prowadzenia działalności
gospodarczej w okresie próbnym umarza się,
 w okresie próbnym nie stosuje się wobec przedsiębiorcy niektórych
obowiązków przewidzianych w ustawie z 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych3 w tym związanych z obowiązkiem
zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, przekazywania do Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych imiennych raportów miesięcznych oraz
rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne;
 w okresie próbnym zobowiązanym do opłaty składki ubezpieczenia
zdrowotnego za przedsiębiorcę jest urząd pracy.
Projekt przewiduje wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od dnia jej
ogłoszenia.

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Projekt ustawy jest objęty prawem Unii Europejskiej regulującym pomoc
przyznawaną przez państwa członkowskie.
W myśl art. 107 ust. 1 TfUE, z zastrzeżeniem innych postanowień
przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo
członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie,
która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym
przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem
wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między
państwami członkowskimi. Na tej podstawie normatywnej orzecznictwo
Trybunału Sprawiedliwości wyróżnia cztery przesłanki, które – o ile są
spełnione łącznie – pozwalają mówić w danym przypadku o pomocy państwa.
Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja przy
użyciu zasobów państwowych; po drugie, interwencja ta musi być w stanie
wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi; po trzecie,
musi przyznawać korzyść selektywną; po czwarte, musi zakłócać konkurencję
lub grozić jej zakłóceniem4.
Przepis art. 107 ust. 2 TfUE wymienia kategorie pomocy, które są uznane
za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Należy do nich np. pomoc o charakterze
socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że jest
przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów.
Natomiast art. 107 ust. 3 TfUE wymienia kategorie pomocy, które mogą być
uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Do tych kategorii należą m.in.
pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów,
w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje

3 Tekst jedn. Dz.U. 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.
4 Zob. wyr. TS z 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
pkt 74, 75, Zbiór Orzeczeń 2003 I-07747 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyr. TS z 3 marca 2005 r.
w sprawie C-172/03 Heiser, pkt 27, Zbiór Orzeczeń 2005 I-01627.

2
poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, czy też pomoc przeznaczona na
ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów
gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie
sprzecznym ze wspólnym interesem. Do aktów prawnych precyzujących rodzaje
pomocy, które należy uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem, należy
rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące
stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do
niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa5 (dalej: rozporządzenie
994/98) a także rozporządzenia Komisji wydane na jego podstawie, w tym
rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające
niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art.
87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych)6
(dalej: rozporządzenie 800/2008).
Rozporządzenie 994/98 wskazuje, iż Komisja może w drodze
rozporządzenia oświadczyć, iż określone kategorie pomocy są zgodne ze
wspólnym rynkiem i nie wymagają zgłoszenia. Do tych kategorii zalicza się
m.in. pomoc na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (art. 1 ust. 1). Zgodnie
z rozporządzeniem 800/2008, za przedsiębiorstwo uważa się podmiot
prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną.
Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny
rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością,
a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą (zał.
I, art. 1). Do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich
przedsiębiorstw należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250
pracowników, i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR a/lub
całkowity bilans roczny nie przekracza 43 milionów EUR. Małe
przedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 50
pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza
10 milionów EUR. Mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo
zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity
bilans roczny nie przekracza 2 milionów EUR (zał. I, art. 2). Rozporządzenie
800/2008 ma zastosowanie wyłącznie do pomocy przejrzystej. Za przejrzyste
uznaje się w szczególności następujące kategorie pomocy: (i) pomoc w formie
dotacji oraz dopłat do oprocentowania, (ii) pomoc w formie pożyczek, gdzie
ekwiwalent dotacji brutto oblicza się na podstawie stopy referencyjnej
obowiązującej w dniu przyznania pomocy, (iii) pomoc w formie niektórych
programów gwarancyjnych, (iv) pomoc w formie środków fiskalnych, gdzie
środek przewiduje pewien maksymalny poziom, tak aby nie przekroczono
poziomu mającego zastosowanie (art. 5).
Zgodnie z art. 108 ust. 3 TfUE Komisja Europejska jest informowana,
w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach

5 Dz. Urz. WE L 142 z 14.5.1998 r., s. 1.
6 Dz. Urz. WE L 214 z 9.8.2008 r., s. 3.

3
przyznania lub zmiany pomocy. Jeżeli uznaje ona, że plan nie jest zgodny
z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 TfUE, wszczyna bezzwłocznie
tzw. formalną procedurę dochodzenia, która zmierza do wydania decyzji
w sprawie zniesienia lub zmiany tej pomocy przez państwo w określonym przez
nią terminie. W innym przypadku wydaje decyzję stwierdzającą, że środek
będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, albo decyzję, że środek
jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń).
Państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków,
dopóki procedura notyfikacyjna nie doprowadzi do wydania przez Komisję
decyzji końcowej. Szczegółowe unormowania w tym zakresie zawiera
rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiające szczegółowe zasady
stosowania art. 93 Traktatu WE7 oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 794/2004
z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr
659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu
WE8. Państwom członkowskim pozostawiono swobodę uregulowania w prawie
krajowym szczegółowego trybu postępowania przy notyfikowaniu planowanej
pomocy publicznej, w szczególności wskazanie organu krajowego właściwego
w sprawach notyfikacji oraz określenie skutków notyfikacji na gruncie prawa
krajowego.

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Projekt ustawy, wprowadzając zwolnienie części przedsiębiorców
z niektórych obowiązków wynikających z ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, spełnia
przesłanki pomocy państwa wskazane w art. 107 ust. 1 TfUE. Trybunał
Sprawiedliwości wielokrotnie stwierdzał wystąpienie takiej pomocy
w przypadkach zwolnień podatkowych9 czy wyłączeń pewnych grup z płatności
składek zabezpieczenia społecznego10.
Przedmiotem pewnych wątpliwości mogłoby być jedynie to, czy
w przypadku opiniowanego projektu rzeczywiście spełniona jest przesłanka
selektywności („sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji
niektórych towarów” – art. 107 ust. 1 TfUE). Jak wskazano w literaturze, środki
natury ogólnej realizujące określoną politykę ekonomiczną (ang. general
measures) nie są uznawane za spełniające kryterium selektywności i tym samym
są, co do zasady, nieobjęte zakresem art. 107 ust. 1 TfUE11. W wyroku
w sprawie C-75/97 Trybunał stwierdził, iż sam fakt, iż wsparcie jest dostępne

7 Dz. Urz. WE L 83 z 27.3.1999, s. 1, ze zm.
8 Dz. Urz. UE L 140 z 30.4.2004, str. 1, Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne: rozdz. 8, t. 4, str. 3, ze zm.
9 Wyr. Sądu Pierwszej Instancji z 11 czerwca 2009 r. w sprawie ACEA vs Komisja T-297/02, Zbiór Orzeczeń
2009 II-01683.
10 Wyr. TS z 17 czerwca 1999 r. w sprawie Belgia p. Komisji, C-75/97, Zbiór Orzeczeń 1999 I-03671.
11 A. Nykiel-Mateo, Pomoc państwa a ogólne ośrodki interwencji w europejskim prawie wspólnotowym,
Warszawa 2009, s. 18 i n.

4
dla przedsiębiorstw, które zatrudniają robotników fizycznych w wymiarze
powyżej określonej liczby godzin, nie jest, sam w sobie, wystarczający
do uznania tego wsparcia za selektywne12. Z drugiej strony, należy mieć
na uwadze, że projekt ustawy odnosi się tylko do przedsiębiorców będących
osobami fizycznymi. W sprawie Heiser C-172/03, Trybunał orzekł iż fakt, iż
ze wsparcia może korzystać bardzo duża liczba podmiotów gospodarczych oraz
że przynależą one do różnych sektorów gospodarki, nie jest wystarczający
do podważenia selektywnej natury danego środka13. W sprawie C-501/00
Trybunał uznał za selektywny środek w postaci ulgi podatkowej dla
przedsiębiorstw prowadzących działalność eksportową i dokonujących
określonych inwestycji14. W literaturze zauważa się, iż kryterium selektywności
może być rozumiane odmiennie przez Komisję Europejską i przez Trybunał
Sprawiedliwości15.
Do projektu ustawy nie mają zastosowania normy rozporządzeń 994/98
i 800/2008 dotyczące pomocy państwa dla małych przedsiębiorstw. Projekt
ustawy nie uzależnia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej
w okresie próbnym od wysokości rocznego obrotu lub całkowitego bilansu
rocznego. Nie ogranicza się zatem do małych i średnich przedsiębiorstw.
Ponadto, zakładane przez projekt zwolnienia od obowiązków w zakresie
podatku dochodowego nielimitowane wysokością maksymalnego poziomu,
a także zwolnienia od obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych,
nie stanowią pomocy przejrzystej w rozumieniu rozporządzenia 800/2008,
a przez to wykraczają poza zakres jego zastosowania.
Zgodnie z art. 108 ust. 3 lit. c TfUE, za zgodną z rynkiem wewnętrznym
może być uznana pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych
działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie
zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym
interesem. Z orzecznictwa Trybunału wynika, iż zachęty podatkowe dla
przedsiębiorców, nie powiązane ze szczególnymi inwestycjami, projektami czy
tworzeniem miejsc pracy, stanowią tzw. pomoc operacyjną, która co do zasady
nie wchodzi w zakres art. 107 ust. 3 lit. c TfUE16. Twierdzenie to może mieć
zastosowanie również do opiniowanego projektu ustawy.
Ponadto należy dodać, iż przejściowy charakter zastosowanego środka
(wg projektu: 90 dni), nie wpływa na ocenę, czy mamy do czynienia z pomocą
państwa ani czy jest to pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Projekt, dotycząc pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE,
stanowi również program pomocowy w rozumieniu art. 1 lit. d rozporządzenia

12 Wyr. TS z 17 czerwca 1999 r. w sprawie Belgia vs Komisja, C-75/97, pkt 28, Zbiór Orzeczeń 1999 I-03671.
13 Wyr. TS z 3 marca 2005 r. w sprawie Heiser, C-172/03, pkt 42, Zbiór Orzeczeń 2005 I-01627.
14 Wyr. TS z 15 lipca 2004 r., Hiszpania vs Komisja, C-501/00, pkt 120, Zbiór Orzeczeń 2004 I-06717.
15 A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II, komentarz do art. 107,
LEX 2012 r.
16 Wyr. Sądu Pierwszej Instancji z 4 września 2009 r. w sprawie Włochy vs Komisja, T-211/05, pkt 171-173,
Zbiór Orzeczeń 2009 II-02777.

5
659/1999 oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu
w sprawach dotyczących pomocy publicznej17 (dalej: ustawa pomocowa).
Z tego względu, projekt wymaga uzyskania opinii Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów. Opinia ta zawiera w szczególności:
(i)
stanowisko, czy projekt przewiduje udzielanie pomocy publicznej,
(ii) stanowisko w sprawie zgodności pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem,
(iii) propozycje zmian przedstawione w celu zapewnienia zgodności
postanowień projektu ze wspólnym rynkiem, (iv)
stanowisko w sprawie
obowiązku notyfikacji projektu (art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy pomocowej).
W przypadku projektu ustawy będącej programem pomocowym opracowanym
przez Sejm, o wydanie opinii i przekazanie projektu do Komisji Europejskiej
projektu w celu dokonania jego notyfikacji występuje Marszałek Sejmu
(co wynika z art. 16a ust. 1 ustawy pomocowej w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2
regulaminu Sejmu). W przypadku notyfikacji Komisja Europejska wszczyna
procedurę opisaną w pkt. II niniejszej opinii.

IV. Konkluzja

Projekt ustawy, w zakresie w jakim wprowadza zwolnienie części
przedsiębiorców z niektórych obowiązków wynikających z ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, a także w jakim przewiduje iż podatek dochodowy od dochodów
osiągniętych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie próbnym
umarza się, jest objęty prawem Unii Europejskiej regulującym pomoc
przyznawaną przez państwa. Projekt wymaga uzyskania opinii Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zawierającej m.in. stanowisko w sprawie
obowiązku notyfikacji projektu Komisji Europejskiej.
W
pozostałym zakresie projekt nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.


Dyrektor
Biura Analiz Sejmowych

Zbigniew Wrona



17 Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, ze zm.

6