Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz ustawy - Karta Nauczyciela

– 2 –
równo, bez dyskryminowania i faworyzowania”. „Przy ocenie regulacji prawnej z punktu
widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną
uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej
regulacji prawnej”. „Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów
różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa
to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania”.
Podmioty, na pierwszy rzut oka podobne, mogą być traktowane w sposób
zróżnicowany, jeśli zróżnicowanie to odpowiada następującym wymaganiom:
„1) zróżnicowania muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim
związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma
oraz służyć realizacji tego celu i treści. To znaczy, że wprowadzane odstępstwa od zasady
równości muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno dokonywać
zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium; 2) zróżnicowania muszą być
proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów
normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną
naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; 3) muszą
pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi,
uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych”.
TK wskazał też na ścisły związek między zasadą równości wobec prawa a zasadą
sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). „Obie zasady w znacznym stopniu nakładają
się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności, by równo
traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Wprowadzanie
zróżnicowania podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy
realizacji sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zróżnicowanie
niesprawiedliwe jest zakazane”.
Przedmiotem wyroku jest luka w ustawie. Trybunał nie może zastępować
ustawodawcy „w sytuacji, gdy zaniechał on uregulowania jakiegoś zagadnienia” (zaniechanie
ustawodawcze). Trybunał ocenia jednak „zawsze pełną treść normatywną zaskarżonego
przepisu, wynikającą nie tylko z jego zaskarżonego brzmienia, lecz także z brzmienia, które
(…) byłoby zgodne z wymogami konstytucyjności. Trybunał dokonuje zatem kontroli braku
pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej
regulacji” (pominięcie ustawodawcze).
– 3 –
Zdaniem TK, biorąc pod uwagę to, „że podstawowym zadaniem przedszkola i szkoły
jest realizacja prawa do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i
opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, nie znajduje przekonujących
argumentów” fakt „wprowadzania odmiennych regulacji w uprawnieniach do ulgowych
przejazdów w stosunku do nauczycieli pracujących w przedszkolach”.
„Jeżeli system oświaty uznaje za nauczycieli również tych, którzy pracują w
przedszkolach, a ich status jest potwierdzony przygotowaniem i spełnieniem odpowiednich
wymogów dotyczących przygotowania zawodowego i zdania odpowiednich egzaminów, nie
można różnicować ich statusu w wypadku uprawnień do ulg w przejazdach. (…) Cechą
wspólną, która pozwala na porównywanie nauczycieli przedszkoli z innymi nauczycielami
jest bycie nauczycielem w rozumieniu Karty Nauczyciela oraz ustawy o systemie oświaty.
Trybunał Konstytucyjny nie znajduje wartości i dóbr, które w niniejszej sprawie
uzasadniałyby wyłączenie nauczycieli przedszkoli z uprawnień do ulgowych przejazdów, w
szczególności, że inni nauczyciele, wkładając taki sam wysiłek w zdobycie zawodu, tylko
pracując w innym miejscu niż przedszkole, mają prawo do ulg”.
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Inicjatywa ustawodawcza jest niezbędna. Ponieważ TK nie oceniał konstytucyjności
ulg stosowanych przy przejazdach środkami transportu bądź ich braku w ogóle, a tylko
zróżnicowanie istniejące w tym zakresie odnośnie do niektórych kategorii osób, istnieją trzy
sposoby wykonania tego orzeczenia.
Po pierwsze, możliwe jest dodanie do kategorii osób uprawnionych do 37% ulgi
nauczycieli przedszkoli.
Po drugie, możliwe jest uchylenie art. 4 ust. 7 i art. 5 ust. 2, co będzie oznaczało
pozbawienie wszystkich nauczycieli prawa do tego przywileju. Należy zwrócić uwagę, że w
ustawie tej nauczyciele są jedyną grupą zawodową uprawnioną do tej ulgi. Inne kategorie
osób, uprawnionych w tej ustawie, wyodrębnione są w oparciu o inne kryteria: dzieci do lat 4,
dzieci i młodzież ucząca się, osoby niezdolne do samodzielnej egzystencji i niewidomi oraz
opiekunowie lub przewodnicy takich osób, funkcjonariusze niektórych służb podczas
wykonywania czynności służbowych.
Trzecie rozwiązanie, polegałoby na przyznaniu owej ulgi nauczycielom przedszkoli,
ale przy jednoczesnym obniżeniu procentowym tego rodzaju ulgi dla wszystkich kategorii
nauczycieli, tak by nie wzrosła w budżecie państwa ogólna suma wydatków z tytułu tej ulgi.
– 4 –
Ostatecznie zdecydowano się na to ostatnie. Przyznano prawo do ulgi nauczycielom
przedszkoli, przy jednoczesnym obniżeniu wysokości tej ulgi z 37% do 33% dla wszystkich
nauczycieli wymienionych w art. 4 ust. 7 i art. 5 ust. 2. Obniżenie to dotyczy również
nauczycieli akademickich. Formalnie nauczycieli akademickich wyrok TK nie dotyczył,
jednak wynikało to z tego, że wymienieni są oni w osobnych punktach. Niemniej jednak
nauczyciele akademiccy byli do tej pory traktowani tak samo, jak nauczyciele szkół. Nie ma
zatem powodu by traktować ich odmiennie przy proponowanej obniżce ulgi. Mogłoby to
spowodować kolejną nierówność, która byłaby przedmiotem skargi do TK. Poza tym, z
merytorycznych powodów, trudno znaleźć uzasadnienie dla takiego zróżnicowania.
Przy okazji dokonano także zmian terminologicznych wynikających ze zmian
nazewnictwa rodzajów szkół. Konsekwencją przyznania ulgi nauczycielom przedszkoli jest
też konieczność zmiany Karty nauczyciela, ponieważ nie przewiduje ona obecnie wydawania
potwierdzających ulgę legitymacji dla nauczycieli przedszkoli.
4. Konsultacje
Pisma w sprawie pierwotnej wersji projektu (który polegał tylko na dodaniu
nauczycieli przedszkoli do katalogu podmiotów uprawnionych do 37% ulgi) przedstawili:
Rada Ministrów, Ministrowie: Edukacji Narodowej, Finansów, Pracy i Polityki Społecznej
oraz Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Prokuratoria Generalna Skarbu
Państwa i Związek Nauczycielstwa Polskiego. Projekt (w pierwotnej wersji) przesłano też
Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Związkowi
Miast Polskich, Związkowi Gmin Wiejskich RP i Krajowej Radzie Radców Prawnych -
podmioty te nie udzieliły odpowiedzi. Na etapie pierwszego czytania Rada Ministrów
zaproponowała, by przyjąć trzecie rozwiązanie rozważane w Senacie.
5. Skutki projektowanej ustawy
Według informacji przedstawionych przez Rząd wydatki budżetowe na wszelkie
ustawowe ulgi przejazdowe rosną. W roku 2012 r. wynosiły 1 060 mln. Liczba nauczycieli
szkół wynosi 584 tys. Po dodaniu do kategorii uprawnionych 68 tys. nauczycieli przeszkoli,
co prawda wzrośnie liczba uprawnionych, ale obniżenie ulgi o 4 punkty procentowe
spowoduje ostatecznie, że wydatki budżetu państwa z tego tytułu nie wzrosną.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Przedmiot projektu jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.

Warszawa, 7 marca 2013 r.
BAS-WAPEiM-470/13



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów
środkami publicznego transportu zbiorowego oraz ustawy – Karta
Nauczyciela (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Grażyna Anna Sztark)



Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32,
ze zmianami) sporządza się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
Przedstawiony projekt ustawy zawiera przepisy zmieniające art. 4 i 5
ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów
środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1138) oraz
art. 91b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r.
Nr 97, poz. 674, ze zmianami). Proponowana regulacja jest związana z wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. akt K 2/10; Dz. U.
Nr 222, poz. 1456; OTK Z.U. Nr 9A, poz. 102), stwierdzającym niezgodność
art. 4 ust. 7 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych
przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego z Konstytucją RP.
Projekt zakłada przyznanie także nauczycielom przedszkoli prawa do ulgi
w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego, która przysługuje
nauczycielom szkół i nauczycielom akademickim. Jednocześnie proponuje się
obniżenie tej ulgi z 37% do 33%.
Proponowana ustawa ma wejść w życie z dniem 1 lipca 2013 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Ze względu na przedmiot projektu należy wskazać:
- art. 93 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE),
- rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie
kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające
rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L
315 z 3.12.2007 r., str. 1).

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Projekt przewiduje, że do ulgi 33% przy przejazdach środkami
publicznego transportu zbiorowego: kolejowego w pociągach osobowych, na
podstawie biletów jednorazowych lub miesięcznych imiennych, oraz
autobusowego w komunikacji zwykłej, na podstawie biletów imiennych
miesięcznych, będą uprawnieni także nauczyciele przedszkoli publicznych lub
niepublicznych.
Zgodnie z art. 8a ust. 1a ustawy o uprawnieniach do ulgowych
przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (zwanej dalej:
ustawą), koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do
bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa.
Przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie są
przekazywane przez samorządy województw dopłaty do tych przewozów
z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach
pasażerskich (art. 8a ust. 2 ustawy). Kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy
wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających
ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających
te ulgi (art. 8a ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 8a ust. 4 ustawy, uprawnienie do
otrzymywania dopłat nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na
wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie
drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zmianami), 2) stosuje
kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw
finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do
przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł
umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania
przewoźnikom dopłat. Natomiast przewoźnicy kolejowi, wykonujący przewozy
pasażerskie na obszarze kraju otrzymują z tytułu obowiązujących ustawowych
ulg dotację przedmiotową (art. 8b ustawy). Rozporządzenie Ministra Finansów
z dnia 17 września 2010 r. w sprawie dotacji przedmiotowej do krajowych
przewozów pasażerskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 188, poz. 1261 i Nr 257, poz.
1732) określa stawkę dotacji przedmiotowej do krajowych przewozów
pasażerskich, wyrównującej przewoźnikom kolejowym utracone przychody

2