Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych

Unii odnosi się do dopuszczalnego ograniczania swobody przepływu usług.
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że przepisy krajowe, które
regulują obszar niezharmonizowany na poziomie wspólnotowym i które
są stosowane zarówno wobec osób jak i przedsiębiorstw wykonujących
działalność na terytorium danego państwa członkowskiego, pomimo skutku
ograniczającego swobodne świadczenie usług mogą być uzasadnione, jeżeli
czynią zadość nadrzędnym względom interesu ogólnego, które nie są już
chronione przez przepisy, którym usługodawca podlega w państwie
członkowskim, w którym ma siedzibę, jeżeli są właściwe, aby zagwarantować
osiągnięcie celu, któremu służą oraz jeżeli nie wykraczają poza to, co jest
konieczne do jego osiągnięcia.


Jak widać, przesłanki uznania danego środka krajowego za dopuszczalne
ograniczenie jednej ze swobód rynkowych są takie same w przypadku swobody
przedsiębiorczości i swobody przepływu usług. Jak stwierdził Trybunał, środki
krajowe mogące wstrzymać lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie
z podstawowych wolności gwarantowanych w Traktacie muszą spełnić cztery
warunki:
(i)
muszą być stosowane w sposób niedyskryminujący,
(ii)
muszą być usprawiedliwione imperatywnymi (nadrzędnymi) wymogami
interesu ogólnego,
(iii) muszą być odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu oraz
(iv) nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.


Niektóre z tych przesłanek zostaną poniżej rozwinięte.


(ad ii) Wśród nadrzędnych względów uznanych przez Trybunał za interes
ogólny znajdują się między innymi ochrona pracowników, ochrona
konsumentów ochrona własności intelektualnej, ochrona środowiska,

sprawach połączonych C 570/07 i C 571/07 Blanco Pérez i Chao Gómez, pkt 6; z dnia 16 grudnia 2010 r. w
‑
‑
sprawie Komisja vs Francja, C-89/09, pkt 50; z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Hiszpania, C-
400/08, pkt 73
24 wyr. TS z 25 lipca 1991 r. w sprawie Säger, C-76/90, pkt 15; z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie Société Civile
Immobilière Parodi, C-222/95, pkt 21; z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawach połączonych C-369/96 i C-376/96
Arblade i in., pkt 34 i 35; z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie Portugaia Construções, C-164/99, pkt 19; z dnia
7 lutego 2002 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-279/00, pkt 33; z dnia 21 października 2004 r. w sprawie
Komisja vs Luksemburg, C-445/03, pkt 21; z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja vs Niemcy, C-244/04,
pkt 31; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie Komisja vs Belgia, C-433/04, pkt 33
25 national measures liable to hinder or make less attractive the exercise of fundamental freedoms guaranteed by
the Treaty must fulfill four conditions: they must be applied in a nondiscriminatory manner; they must be
justified by imperative requirements in the general interest; they must be suitable for securing the attainment of
the objective which they pursue; and they must not go beyond what is necessary in order to attain it, zob. wyr.
TS z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie Gebhard, C-55/94, pkt 37
26 wyr. TS z 17 grudnia 1981 r. w sprawie Webb, 279/80 oraz z dnia 3 lutego 1982 r. w sprawie Seco vs EVI,
62/81 i 63/81
27 wyroki TS w sprawach dotyczących przymusowego ubezpieczenia produktu: z dnia 4 grudnia 1986 r.
Komisja vs Francja C-220/83, Komisja vs Dania C-252/83, Komisja vs Niemcy C 205/84 a także w sprawach
ograniczeń dla działalności przewodników turystycznych z innych państw członkowskich: z dnia 26 lutego 1991
r. Komisja vs Włochy C-180/89 oraz z dnia 26 lutego 1991 r. Komisja vs Grecja C-198/89
28 wyr. TS z 18 marca 1980 r. w sprawie Coditel, C-62/79
29 wyr. TS z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C 384/08 Attanasio Group, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo
‑

9
zagospodarowanie przestrzenne, zachowanie dziedzictwa artystycznego
i artystycznego. Z kolei cele o charakterze wyłącznie gospodarczym nie mogą
stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego Do takich należą np.
potrzeba zapewnienia ciągłości, stabilności finansowej i właściwej stopy zwrotu
przeszłych inwestycji dokonanych przez posiadaczy licencji.


(ad iii) Ustawodawstwo krajowe jest właściwe (odpowiednie)
do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest
rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny
i systematyczny. W jednej ze spraw Trybunał uznał, iż zakaz reklamy
zabiegów leczniczych w telewizji ogólnokrajowej mógłby zostać uznany
za dopuszczalny z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego, jednakże
nie jest on odpowiedni do celu, jeżeli jednocześnie dopuszcza prowadzenie
takiej reklamy w telewizjach lokalnych.


Inną ilustracją przesłanki odpowiedniości są sprawy, w których Trybunał
Sprawiedliwości uznał iż w pewnych warunkach ograniczenie swobody
rynkowej
poprzez
wprowadzenie
systemu
uprzednich
zezwoleń
administracyjnych mogłoby zostać uznane za dopuszczalne. Jednakże w takiej
sytuacji wykluczona jest uznaniowość władz krajowych. System zezwoleń
powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych
wcześniej kryteriach; w przeciwnym wypadku nie spełnia on kryterium
odpowiedniości i nie może być uznany za uzasadniony.


(ad iv) Środki mające zmierzać do osiągnięcia celu nie mogą
wychodzić poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Chodzi zatem
o sytuację, w której osiągnięcie tych celów środkami mniej restrykcyjnymi
nie byłoby możliwe. Nie oznacza to jednak wymogu przeprowadzenia
pozytywnego dowodu na okoliczność, iż żaden inny możliwy do wyobrażenia
środek nie pozwala na osiągnięcie tego celu w tych samych okolicznościach.


Powyższe przesłanki mają charakter wyjątku od reguły, jaką pozostają
swobody rynkowe. Dlatego badając, czy występują one w przypadku
konkretnego projektu aktu normatywnego, trzeba mieć w pamięci regułę
interpretacyjną, zgodnie z którą wyjątków od zasady nie należy wykładać

30 wyr. TS z dnia 1 października 2009 r. w sprawie C 567/07 Woningstichting Sint Servatius, pkt 29 i
‑
przytoczone tam orzecznictwo
31 wyr. TS z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie Komisja vs Włochy C-180/89
32 wyroki TS z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie SETTG, C-398/95, pkt 23; z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie
Kohll, C-158/96, pkt 41; z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie Müller-Fauré, C-385/99, pkt 72; z dnia 15 kwietnia
2010 r. w sprawie CIBA, C 96/08, pkt 48
‑
33 wyr. TS z 13 września 2007 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-260/04, pkt 35
34 wyr. TS z 6 marca 2007 r. w sprawie Placanica, C 338/04, C 359/04 i C 360/04, pkt 53, 58; wyr. TS z 10
‑
‑
‑
marca 2009 r. w sprawie Hartlauer, C 169/07, pkt 55
‑
35 wyr. TS z 17 lipca 2008 r. w sprawie Corporación Dermoestética, C 500/06, pkt 39, 40
‑
36 wyr. TS z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie Analir, C 205/99, pkt 37, 38; z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie
‑
Müller-Fauré, C-385/99, pkt 84, 85; z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie Hartlauer, C 169/07, pkt 64
‑
37 wyr. TS z 3 grudnia 1974 r. w sprawie van Binsbergen, C-33/74, pkt 16
38 wyr. TS z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C 110/05, pkt 66; wyr. TS z 24 marca 2011 r.
‑
w sprawie Komisja vs Hiszpania, C-400/08, pkt 75

10
rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Tym samym, jeśli przy
ocenie projektowanej normy pojawi się poważna wątpliwość czy mamy
do czynienia z przesłanką pozwalającą na ograniczenie danej swobody, czy nie,
należy przyjąć iż taka przesłanka nie występuje, sama zaś norma jest niezgodna
z prawem Unii.


Należy dodać, iż w razie sporu przed Trybunałem Sprawiedliwości, ciężar
wykazania powyższych przesłanek, pozwalających na zastosowanie środków
krajowych naruszających swobody rynkowe, spoczywa na stosującym je
państwie członkowskim.



2.5 Zagadnienie regulacji cen usług w prawie krajowym było
przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w orzeczeniach dotyczących
unormowań honorariów adwokackich we Włoszech. Niektóre z tych orzeczeń
oceniały tę kwestię przez pryzmat wspólnotowych reguł konkurencji.
W niniejszej opinii należy jednak zwrócić uwagę na te orzeczenia, które
analizowały regulowanie honorariów adwokackich pod kątem zgodności
z zasadami swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.


W wyroku z 5 grudnia 2006 r. w połączonych sprawach Cipolla, C-94/04
oraz Macrino, C-202/04; Trybunał zajmował się unormowaniem zakazującym
odstępstwa w drodze umowy od minimalnych honorariów adwokackich
określanych w uchwale krajowej rady adwokackiej (Consiglio Nazionale
Forense) a zatwierdzanych dekretem ministerialnym. Trybunał stwierdził, iż
zakaz ten stanowi ograniczenie swobody przepływu usług w rozumieniu
Traktatu. Trybunał nie wykluczył, iż rozwiązanie takie mogłoby być
dopuszczalne jako służące ochronie konsumentów oraz prawidłowego
administrowania wymiarem sprawiedliwości. Jednakże zbadanie pozostałych
przesłanek dopuszczalności odstępstwa od zakazu ograniczenia przepływu usług
zostało w tej sprawie pozostawione sądowi krajowemu. To sąd krajowy zatem
miał ocenić, czy zastosowany środek jest odpowiedni do celu oraz czy nie
wykracza poza to, co jest konieczne. Przy dokonywaniu tej oceny sąd krajowy
winien m.in. zbadać, czy środkiem wystarczającym do ich osiągnięcia
nie byłoby uregulowanie zasad wykonywania zawodu adwokata.


W wyroku z 29 marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-565/08
Trybunał badał normy określające maksymalne stawki honorariów
adwokackich, obowiązujące w sytuacji, w której honorarium nie zostało
określone w umowie z adwokatem. Trybunał stwierdził m.in., iż szerokie
możliwości podwyższania stawek maksymalnych, w tym poprzez umowę
między adwokatem a klientem, powodują iż w tym przypadku nie można

39 por. wyr. TS z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C 110/05, pkt 66; wyr. TS z 24 marca
‑
2011 r. w sprawie Komisja vs Hiszpania, C-400/08, pkt 75
40 wyr. TS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie Arduino, C-35/99; post. TS z 5 maja 2008 r. w sprawie Hotel
Consulting, C-386/07

11
w ogóle mówić o ograniczeniu swobody przedsiębiorczości lub swobody
przepływu usług.



3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej

3.1 Projekt ustawy reguluje sposób kształtowania opłaty interchange,
w tym jej maksymalną wysokość. Są to kwestie pozostające poza zakresem
normowania dyrektywy w sprawie usług płatniczych. Adekwatnym
standardem kontroli zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej
są natomiast normy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej odnoszące się
do swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, wywiedzione
z przepisów art. 49 TfUE oraz art. 56 TfUE.
Nałożenie maksymalnych stawek za usługi danego rodzaju będzie miało
bezpośredni wpływ na politykę cenową usługodawców, na poziom ich
dochodów, na rachunek zysków i strat prowadzenia działalności gospodarczej.
Odwołując się do omówionych powyżej kryteriów sformułowanych
w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości trzeba zatem stwierdzić,
iż ingerencja prawodawcy krajowego w sposób ustalania opłat stosowanych
pomiędzy podmiotami systemu kart płatniczych w danym państwie może
zakłócić lub uczynić mniej atrakcyjnym wykonywanie przez obywateli Unii
swobody przedsiębiorczości. Projektowane przepisy, nawet stosowane wobec
wszystkich podmiotów, niezależnie od ich przynależności państwowej (miejsca
zamieszkania, siedziby etc.), mają jednak wpływ na dostęp przedsiębiorstw
z innych państw członkowskich do rynku usług płatniczych w Polsce i w ten
sposób utrudniają wymianę handlową w obrębie Unii. Projektowane przepisy
są w stanie wstrzymać, ograniczyć lub co najmniej uczynić mniej atrakcyjną
działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim,
gdzie zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi. Projektowane
przepisy mogą zniechęcić przedsiębiorcę do korzystania ze swobody
świadczenia usług. W konsekwencji, projekt ustawy prowadzi
do ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia
usług. Potwierdzeniem tej tezy jest również fakt, iż wprowadzenie
maksymalnych stawek na usługi jest traktowane jako ograniczenie swobód
rynkowych w reżimie dyrektywy usługowej Pamiętać też należy o wyroku
Trybunału w połączonych sprawach Cipolla oraz Macrino, w którym Trybunał
orzekł wprost, iż zakaz odstępstwa w drodze umowy od minimalnych
honorariów adwokackich stanowi ograniczenie swobody przepływu usług
w rozumieniu Traktatu.

41 wyr. TS z 29 marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-565/08, pkt 49-53
42 tak też: Analiza funkcjonowania…, str. 30, 77
43 zob. pkt. 2.2 opinii
44 zob. pkt 2.5 opinii

12



3.2 Badając, czy w przypadku opiniowanego projektu ustawy występują
przesłanki pozwalające na ograniczenie swobód rynkowych, należy odnieść się
do każdej z czterech przesłanek dopuszczalności takich ograniczenia,
wskazanych w powołanym już orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości
w sprawie Gebhard. Zgodnie z nim, środki krajowe mogące wstrzymać lub
uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie z podstawowych wolności
gwarantowanych w Traktacie muszą spełnić łącznie (kumulatywnie) cztery
warunki:
(i)
muszą być stosowane w sposób niedyskryminujący,
(ii) muszą być usprawiedliwione imperatywnymi (nadrzędnymi) wymogami
interesu ogólnego,
(iii) muszą być odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu oraz
(iv) nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.

Znajdują one zastosowania zarówno do swobody przedsiębiorczości, jak
i swobody świadczenia usług, stąd też dalsze wywody odnoszą się do obydwu
swobód rynkowych.

(ad i) Projekt ustawy nie różnicuje sytuacji prawnej usługodawców
w zależności od położenia siedziby głównego przedsiębiorstwa. Nie stawia
zagranicznych przedsiębiorców (usługodawców) w gorszym położeniu
od przedsiębiorców
krajowych. Projekt nie ma zatem charakteru
dyskryminacyjnego. Brak szczególnego traktowania cudzoziemców przesądza
o tym, iż irrelewantne są w tym przypadku traktatowe przesłanki
dopuszczalności ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia
usług, zawarte w art. 52 TfUE oraz art. 62 TfUE w zw. z art. 52 TfUE. Brak
również podstaw by twierdzić, że projektowane normy będą stosowane
w sposób dyskryminujący.

(ad ii) Słuszność ustawowego uregulowania opłat związanych
z transakcjami bezgotówkowymi, w tym opłaty interchange, w konkretnych
realiach ekonomicznych może być przedmiotem sporu doktrynalnego
lub politycznego, którego rozstrzygnięcie nie jest celem niniejszej opinii.
Oceniając jednak zgodność z projektu z prawem Unii trzeba wskazać na fakty,
które nie wydają się być sporne, a mianowicie:
• stosowane w Polsce opłaty interchange należą do najwyższych w Unii
Europejskiej,
• istnieje realna groźba przerzucania kosztów transakcji bezgotówkowych
na konsumentów,
• wysokie opłaty interchange działają niekorzystnie dla rozwoju systemu
kart płatniczych w Polsce,

45 zob. przyp. 25
46 zob. pkt. 2.4 akapit drugi opinii
47 zob. pkt 1.4 opinii

13