Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

Proponowana ustawa ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Dokonując analizy projektu ustawy należy przede wszystkim odnieść się
do zawartej w prawie pierwotnym UE zasady lojalnej współpracy. Zgodnie
z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej Unia Europejska i państwa
członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia
w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Ponadto, państwa
członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne dla zapewnienia
wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
Kwestie stanowiące przedmiot projektu ustawy są regulowane prawem
UE w zakresie w jakim mające na celu wykonanie prawa UE przepisy prawa
krajowego odwołują się do trybu prowadzenia kontroli przewidzianego w art. 83
u.s.d.g. W szczególności, chodzi o krajowe przepisy dotyczące funkcjonowania
niektórych organów nadzoru, które są odpowiedzialne za egzekwowanie
regulacji wynikających z prawa UE. Wspomniane krajowe przepisy nie regulują
procedur kontroli wykonywanych przez organy nadzoru, lecz odwołują się w tej
kwestii do unormowań zawartych w u.s.d.g. Wśród przepisów prawa UE, na
mocy których odpowiednie uprawnienia w zakresie nadzoru nad
przedsiębiorcami powierzono organom krajowym można wymienić:
 rozporządzenie (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów
w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L z dnia 3 grudnia 2007 r., s. 14, ze
zmianami, dalej: rozporządzenie nr 1371/2007);
 rozporządzenie (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania
i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo
odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie
(EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE L 46 z dnia 17 lutego 2004 r., s. 1; Dz.
Urz. UE, Polskie wydanie specjalne, rozdział 7, Tom 8, s. 10, dalej:
rozporządzenie nr 261/2004);
 dyrektywa (WE) 2006/48 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności
przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z dnia 30 czerwca
2006 r., str. 1, ze zmianami, dalej: dyrektywa nr 2006/48).

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej

Tak jak wskazano w punkcie 2 opinii, analiza projektu ustawy zostanie
przedstawiona w odniesieniu do wynikającej z prawa pierwotnego UE zasady

2
lojalnej współpracy na przykładzie konkretnych naruszeń realizacji zobowiązań
wynikających z aktów instytucji UE.
Przedmiotem rozporządzenia nr 1371/2007 są kwestie dotyczące m.in.
zakresu obowiązków informacyjnych przedsiębiorstw kolejowych względem
pasażerów; zawierania umów transportowych; wystawiania biletów i wdrażania
komputerowego systemu informacji i rezerwacji w transporcie kolejowym;
zasad odpowiedzialności przedsiębiorstw kolejowych i ich obowiązku
ubezpieczenia od odpowiedzialności wobec pasażerów, w tym za ich bagaż.
Według art. 30 rozporządzenia nr 1371/2007 każde z państw członkowskich
wyznacza organ lub organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów tego
aktu. Wskazane organy podejmują kroki niezbędne dla zapewnienia praw
pasażerów. W przypadku naruszeń rozporządzenia, pasażerowie mogą składać
skargi do określonego przez państwo organu. Powyższy przepis nie normuje
procedury rozpatrywania skarg ani regulacji dotyczących wykonywania kontroli
przedsiębiorców, pozostawiając to zagadnienie ustawodawstwu państw
członkowskich.
Organem odpowiedzialnym na terytorium Polski za egzekwowanie
przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 jest Prezes Urzędu Transportu
Kolejowego (dalej: prezes UTK). Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28 marca
2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze
zmianami, dalej: u.t.k.) jest on centralnym organem administracji rządowej
będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu
kolejowego w rozumieniu przepisów UE z zakresu bezpieczeństwa i regulacji
transportu kolejowego. Jednym z zadań prezesa UTK, wynikającym z art. 14a
u.t.k., jest wykonywanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów
rozporządzenia nr 1371/2007.
Na podstawie procedury określonej w art. 14a u.t.k., w przypadku
stwierdzenia naruszenia praw pasażerów, prezes UTK wydaje decyzję
administracyjną nakazującą odpowiednim podmiotom usunięcie
nieprawidłowości. W art. 15 u.t.k. wskazano kompetencje przysługujące
prezesowi UTK i pisemnie upoważnionym przez niego osobom. Przysługuje im
m.in. prawo wstępu: na obszar kolejowy i bocznice kolejowe, do pomieszczeń
związanych z prowadzeniem i bezpieczeństwem ruchu kolejowego, do
pojazdów kolejowych wraz z prawem przejazdu w pociągach i pojazdach
kolejowych. Zgodnie ze wskazanym przepisem, do kontroli działalności
gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. Prezes
UTK i inne upoważnione osoby będą zatem zobligowane do przestrzegania
zasady maksymalnego czasu kontroli przedsiębiorcy wykonywanych przez
organy kontroli w jednym roku kalendarzowym.
W związku z tym, iż projekt ustawy reguluje kwestie procedur
kontrolnych, celem ustalenia przesłanek właściwych dla oceny jego zgodności
z prawem UE należy odnieść się do zasady autonomii proceduralnej państw

3
członkowskich. Problematyka ta była przedmiotem orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). W pierwszym

z przedmiotowych orzeczeń, w sprawie C-33/76, Trybunał stwierdził, iż
„stosowanie zasady współpracy przewidzianej w art. 5 Traktatu (obecnie art. 4
ust. 3 TUE), oznacza że zadanie zapewnienia obywatelom ochrony prawnej,
która wynika z bezpośredniego skutku przepisów prawa wspólnotowego,
spoczywa na sądach krajowych. W związku z tym, w braku przepisów
wspólnotowych w tej dziedzinie do krajowego systemu prawnego każdego
państwa członkowskiego należy wyznaczenie sądów właściwych i określenie
przepisów proceduralnych dotyczących skarg mających na celu zapewnienie
ochrony praw obywateli, wynikających ze skutku bezpośredniego prawa
wspólnotowego, przy czym przepisy takie nie mogą być mniej korzystne od
przepisów, które dotyczą podobnych skarg o charakterze krajowym”.
Dotychczasowe orzecznictwo TSUE koncentrowało się na ocenie regulacji
państw członkowskich odnoszących się m.in. do problematyki w zakresie
procedury zwrotu nadwyżki podatku VAT, powagi rzeczy osądzonej wyroku
sądu polubownego, sądowej oceny obowiązku uwzględnienia z urzędu zarzutu
naruszenia prawa procesowego. Na podstawie analizy wskazanego wyżej
orzecznictwa można stwierdzić iż autonomia proceduralna państw
członkowskich polega na tym, iż w braku regulacji UE w danym zakresie do
wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich należy uregulowanie
przepisów mających na celu ochronę praw jednostek wynikających z prawa UE,
aby zasady te:
a) nie były mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków w prawie
krajowym (zasada równoważności);
b) nie czyniły wykonywania praw przyznanych przez wspólnotowy porządek
prawny praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada
efektywności).

1 Wyrok TSUE z dnia 16 grudnia 1976 w sprawie C-33/76 Rewe-Zentralfinanz eG and Rewe-Zentral AG
przeciwko Landwirtschaftskammer für das Saarland; wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2002 r. w sprawie C-62/00
Marks & Spencer plc przeciwko Commissioners of Customs & Excise wraz ze wskazanym orzecznictwem;
wyrok TSUE z dnia 6 października 2009 r. w sprawie C-40/08 Asturcom Telecomunicaciones SL przeciwko
Cristina Rodríguez Nogueira wraz ze wskazanym orzecznictwem.
2 Wyrok TSUE z dnia 16 grudnia 1976 w sprawie C-33/76, op. cit.
3 Applying the principle of cooperation laid down in Article 5 of the Treaty, it is the national courts which are
entrusted with ensuring the legal protection which citizens derive from the direct effect of the provisions of
Community law. Accordingly, in the absence of Community rules on this subject, it is for the domestic legal
system of each Member State to designate the courts having jurisdiction and to determine the procedural
conditions governing actions at law intended to ensure the protection of the rights which citizens have from the
direct effect of Community law, it being understood that such conditions cannot be less favourable than those
relating to similar actions of a domestic nature..
4 Wyrok TSUE z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-107/10 Enel Maritsa Iztok 3 AD przeciwko Direktor
„Obzhalvane i upravlenie na izpalnenieto” NAP wraz ze wskazanym orzecznictwem.
5 Wyrok TSUE z dnia 6 października 2009 r., op.cit.
6 Wyrok TSUE z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-222/05 do C-225/05 J. van der Weerd i
inni przeciwko Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

4

Przedstawione kryteria powinny służyć ocenie zgodności projektowanego
przepisu z prawem UE. Określa on bowiem zasady kontroli przedsiębiorców.
Tak jak już wspomniano, zasady te są stosowane przez odpowiednie organy
nadzoru celem wypełniania nałożonych na nie na mocy prawa krajowego
i unijnego obowiązków. Skuteczne wypełnianie działań nadzorczych jest
uwarunkowane możliwością dokonania rzetelnej kontroli podmiotu
nadzorowanego.

Projektowany przepis nie narusza zasady równoważności. Zasady kontroli
przedsiębiorcy określone w u.s.d.g. stosowane byłyby bowiem w ten sam sposób
zarówno w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z prawa polskiego,
jak i prawa UE.
Należy jednak zauważyć, iż projekt naruszą zasadę efektywności.
W wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-472/08, TSUE uznał za
zgodne z prawem UE przepisy prawa krajowego wyznaczające trzyletni termin
przedawnienia na wystąpienie z wnioskiem o zwrot nadpłaty podatku od
wartości dodanej niezależnie pobranej przez organy administracji skarbowej
tego państwa. Trybunał stwierdził, iż wprowadzenie takiego terminu nie jest w
stanie praktycznie uniemożliwić lub nadmiernie utrudnić uprawnienia
wynikającego z prawa UE, skoro z odpowiednich przepisów prawa unijnego
wynika, iż państwa członkowskie mogą wprowadzić wymóg, by podatnik
wykonywał przysługujące mu prawo do odliczenia w tym samym okresie, w
którym ono powstało. Trybunał stwierdził ponadto, iż taki termin przedawnienia
„może w zasadzie umożliwić każdemu przeciętnie uważnemu podatnikowi
skuteczne dochodzenie uprawnień przysługujących mu w porządku prawnym
Unii”. Projekt ustawy wprowadza maksymalny okres trwania wszystkich
kontroli przedsiębiorcy przez organy kontroli w jednym roku kalendarzowym.
Uzależnia tym samym możliwość dokonania kontroli w danym roku przez
każdy kolejny organ nadzorczy od efektywności działań prowadzonych przez
organy, które rozpoczęły kontrole wcześniej. W praktyce, może doprowadzić to
do sytuacji, w której organ zostanie pozbawiony możliwości wykonania kontroli
ze względu na to, iż inne organy wykorzystały ustawowo dopuszczalny okres na
tego typu działania. Skutkiem tego będzie brak możliwości wykonywania
nadzoru przedsiębiorców przez właściwe organy.
Jednym z takich organów jest prezes UTK. Projektowany przepis w
istotny sposób ogranicza możliwość sprawowania funkcji nadzorczej nad
przedsiębiorcami działającymi na rynku kolejowym. W związku z powyższym,
prezes UTK nie będzie mógł efektywnie realizować uprawnień wynikających
z art. 30 rozporządzenia nr 1371/2007. W konsekwencji, przepis ten narusza
wynikającą z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasadę efektywności.

7 Wyrok TSUE z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-472/08 Alstom Power Hydro przeciwko Valsts
ieņēmumu dienests.

5
Należy podkreślić, iż również inne polskie organy wykonują zadania
związane ze sprawowaniem kontroli nad przestrzeganiem przepisów
wynikających z prawa UE. Tytułem przykładu można wskazać Prezesa Urzędu
Lotnictwa Cywilnego, który na mocy art. 205a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. –
Prawo lotnicze (t.j. Dz. U z 2006 r., Nr 100, poz. 696, ze zmianami, dalej: prawo
lotnicze) kontroluje m.in. przestrzeganie przepisów rozporządzenia nr 261/2004.
Realizacja obowiązków wynikających z dyrektywy nr 2006/48 jest natomiast
wykonywana przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 4 ust. 1
ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U., Nr
157, poz. 119, ze zmianami). Komisja realizuje bowiem nadzór nad rynkiem
finansowym, który obejmuje w szczególności nadzór bankowy, sprawowany
zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j.
Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665, ze zmianami, dalej: prawo bankowe). Przepisy
dyrektywy nr 2006/48 zostały implementowane w prawie bankowym.
W odniesieniu do wskazanych podmiotów nadzorujących, ich
uprawnienia zostaną również w bardzo istotny sposób ograniczone na mocy
projektu ustawy. Zgodnie z art. 29a prawa lotniczego do kontroli działalności
gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. Przepis
odsyłający do u.s.d.g. w zakresie kontroli przedsiębiorcy znajduje się również
w art. 133 ust. 3a prawa bankowego.


4. Konkluzja
Projekt ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Narusza on zawartą w art. 4 ust. 3
Traktatu o Unii Europejskiej zasadę lojalnej współpracy. Projekt ogranicza
możliwość sprawowania efektywnego nadzoru nad przedsiębiorcami przez
organ nadzorujący, ponieważ uzależnia czas wykonywanej przez niego kontroli
od działań innych organów. W praktyce może to doprowadzić do wyłączenia
możliwości przeprowadzenia w danym roku kalendarzowym kontroli przez
organ wykonujący prawo UE.






Akceptował:
Dyrektor
Biura Analiz Sejmowych



Zbigniew Wrona



6