Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

Warszawa, 4 września 2012 roku

BAS-WAPEiM-1825/12

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej
poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Genowefa Tokarska)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy

1.1 Projekt przewiduje dodanie art. 9a w ustawie z dnia 19 sierpnia
2011 r. o usługach płatniczych (Dz.U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.). Zgodnie
z projektem:
 stawka opłaty interchange pobierana przy każdej transakcji dokonanej
przy użyciu karty płatniczej lub podobnego instrumentu płatniczego
powinna być ustalana w oparciu o przejrzyste kryteria z uwzględnieniem
potrzeb rozwoju rynku usług płatniczych i zabezpieczenia praw
konsumentów. Opłata interchange nie może być wyższa niż 0,7 %
wartości pojedynczej transakcji (ust. 1),
 zmiana wysokości opłaty, o której mowa w ust. 1, nie może być
powiązana ze wzrostem innych opłat i marż związanych z usługą
płatniczą polegającą na dokonywaniu transakcji przy użyciu karty
płatniczej lub podobnego instrumentu płatniczego, jak również
wydawaniem karty i obsługą transakcji. Wysokość transakcji nie może
być uzależniona od miejsca wydania karty (ust. 2),
 w przypadku, gdy stawka opłaty interchange nie odpowiada kryteriom
określonym w ust. 1 lub jej zmiana następuje w okolicznościach,
o których mowa w ust. 2, Komisja Nadzoru Finansowego może ustalić
wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej wydanej w stosunku
do dostawcy usługi płatniczej pobierającemu te opłaty (ust. 3).
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie trzech miesięcy
od dnia ogłoszenia.

1.2 Analizując istotę projektu, należy mieć na uwadze iż problem opłat
interchange: (i) przynależy do specjalistycznej materii prawa kart płatniczych,
(ii) występuje na rynku polskim stosunkowo od niedawna, tj. od początku lat 90.
XX wieku, (iii) jest przedmiotem ożywionej dyskusji na całym świecie.
Problematyka ta wymaga zatem na wstępie dokładniejszego naświetlenia.
System kart płatniczych jest siecią powiązań organizacyjnych
i prawnych mającą na celu zapewnienie autoryzacji i rozliczeń transakcji
dokonywanych kartami płatniczymi. Systemy kart płatniczych prowadzone są
przez organizacje kart płatniczych. Systemy te dzielą się na czterostronne
i trójstronne. W skład systemu czterostronnego wchodzą: (i) bank - wydawca
karty płatniczej; (ii) bank rozliczający transakcje kartami płatniczymi;
(iii) posiadacz karty płatniczej oraz (iv) akceptant karty płatniczej. W systemie
trójstronnym role (i) oraz (ii) są skupione w jednym podmiocie (właścicielu
systemu). Do
systemów czterostronnych należą Visa i MasterCard, zaś
do trójstronnych np. Diners Club i American Express. W konsekwencji, karty
płatnicze wyznaczają niejako dwa odrębne rynki; pierwszym rynkiem jest rynek
kart płatniczych, na którym spotykają się posiadacz karty z wydawcą; drugim
rynkiem jest rynek usług autoryzacyjno-rozliczeniowych, na którym spotykają
się agent rozliczeniowy z akceptantem.
Opłata interchange w praktyce organizacji kart płatniczych stanowi
prowizję wypłacaną przez agenta rozliczeniowego na rzecz wydawcy karty
płatniczej od każdej bezgotówkowej transakcji realizowanej przy jej użyciu.
Występuje ona w systemach czterostronnych. Podstawą prawną ustalania opłat
interchange są regulaminy organizacji płatniczych. Opłatę interchange należy
odróżnić od opłaty akceptanta (ang. merchant discount fee), czyli opłaty
ponoszonej przez akceptanta na rzecz agenta rozliczeniowego z tytułu usługi
autoryzacji transakcji. Zasadniczym elementem opłaty akceptanta jest opłata
interchange; w transakcjach terminalowych w Polsce według danych na 2010 r.
jej udział w opłacie akceptanta wynosił 84,9% i wykazywał tendencję
wzrostową. Pozostałymi elementami opłat akceptanta jest opłata na rzecz
organizacji płatniczych (ang. assessment fee) oraz marża agenta
rozliczeniowego.
Poza opłatą akceptanta akceptanci obciążani są przez agentów
rozliczeniowych opłatami za dzierżawę i obsługę serwisową terminali
płatniczych; ponoszą oni także koszty autoryzacyjnego połączenia
telekomunikacyjnego z serwerem agenta.

1 por. R. Kaszubski, Ł. Obzejta, Karty płatnicze w Polsce, Warszawa 2012, str. 42
2 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 375
3 Analiza funkcjonowania opłaty interchange w transakcjach bezgotówkowych na rynku polskim – dokument
opracowany przez Departament Systemu Płatniczego Narodowego Banku Polskiego, Warszawa, styczeń 2012 r.,
dostępny na stronie internetowej http://www.nbp.gov.pl/home.aspx?f=/systemplatniczy/obrot_bezgotowkowy/

2


1.3 Krajowe stawki opłat interchange w Polsce – zarówno w ramach
systemu Visa, jak i MasterCard – należą do najwyższych w Unii Europejskiej.
Przykładowo, jeśli chodzi o stawki tych opłat w ujęciu procentowym
dla
transakcji typu EMV Chip dla kart debetowych Visa wydawanych
dla klientów indywidualnych, według danych z września 2011 r., jest to poziom
najwyższy w Unii (1,60 %), podczas gdy unijna średnia wynosi 0,72 %
(najniższą wartość odnotowano w Finlandii – 0,19%; dla porównania: Węgry –
0,21%, Słowacja – 0,70%, Czechy – 1,00 %).
W dokumentach Narodowego Banku Polskiego wskazuje się iż trudno
znaleźć uzasadnienie dla tak wysokich stawek opłat interchange w Polsce.
Prognozuje się również negatywne konsekwencje braku obniżenia tych opłat.
Może on doprowadzić do silnej presji na ustawowe dopuszczenie opłaty
dodatkowej typu surcharge, pobieranej przez sprzedawców od klientów
dokonujących płatności kart , jako rekompensatę za wysokie opłaty ponoszone
na rzecz agentów rozliczeniowych. Można oczekiwać również dalszego spadku
tempa wzrostu sieci akceptacji. NBP deklaruje iż dołoży wszelkich starań, aby
nie dopuścić do zahamowania rozwoju obrotu bezgotówkowego w Polsce,
ale jeśli uzna, iż nader wysoka w Polsce opłata interchange zagraża dalszemu
rozwojowi rynku kart płatniczych, to nie będzie powstrzymywał inicjatyw
o charakterze regulacyjnym w tym zakresie.
Działania regulacyjne odnoszące się do wysokości opłaty interchange
miały miejsce wielu państwach świata. Wśród państw Unii Europejskiej
do najszerzej komentowanych działań należą regulacje hiszpańska i węgierska.
W przypadku Węgier, ograniczenie wysokości opłat akceptanta przez pewien
czas (od maja do grudnia 2010 r.) miało charakter ustawowy. Należy jednak
dodać, iż obecnie nie występują w Unii Europejskiej regulacje ustawowe
w zakresie opłaty interchange, a problemy dotyczące wysokości tej opłaty
są raczej rozwiązywane albo poprzez decyzje krajowych urzędów ochrony
konkurencji i
konsumentów, porozumienia, albo jednostronne decyzje
organizacji kartowych.
W trakcie prac nad ustawą o usługach płatniczych w 2011 r. zarówno
Ministerstwo Finansów, jak i NBP stały na stanowisku, iż rozwiązaniem kwestii
wysokości opłaty interchange powinno być porozumienie rynkowe. Konkretne

obrot_bezgotowkowy.html, str. 43, 45, 66; R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 110, 112, 114
4 Analiza funkcjonowania…, str. 52-60
5 Analiza funkcjonowania…, str. 62
6 Analiza funkcjonowania…, str. 100-101
7 Analiza funkcjonowania…, str. 83 i n.
8 sekcja 35(3) węgierskiej ustawy LXXXV z 2009 r. o prowizji w usługach płatniczych; zob. É. Keszy-Harmath,
G. Kóczán−Surd Kováts, B. Martinovic, K. Takács, The role of the interchange fee in card payment systems.
MNB Occasional Papers 96, styczeń 2012 r., str. 71-72; opracowanie dostępne na stronie internetowej
http://english.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/ENMNB/Kiadvanyok/mnben_muhelytanulmanyok/ OP96_EN.pdf
9 Program redukcji opłat kartowych w Polsce – opracowanie Zespołu Roboczego ds. Opłaty Interchange przy
Radzie ds. Systemu Płatniczego, Warszawa, marzec 2012 r., dostępny na stronie internetowej
http://www.nbp.gov.pl/systemplatniczy/obrot_bezgotowkowy/redukcja_oplat.pdf , str. 29

3
propozycje w tym zakresie zostały przedstawione w dokumencie pt. Program
redukcji opłat kartowych w Polsce opracowanym w marcu 2012 roku przez
Zespół Roboczy ds. Opłaty Interchange przy Radzie ds. Systemu Płatniczego
(Rada działa jako organ opiniodawczo-doradczy przy Zarządzie NBP).
Jak wynika z komunikatu Rady z 29 czerwca 2012 r., mimo nie przyjęcia
propozycji w formie wielostronnych porozumień, Rada nie traci nadziei
na osiągnięcie kompromisowego rozwiązania. Wskazuje jednak, iż w razie
nie zawarcia kompromisu rynkowego w zakresie obniżenia opłat interchange
na rynku polskim w drodze nieregulacyjnej będzie rekomendować realizację
tych obniżek w formie regulacji ustawowej. Kolejne posiedzenie Rady zostało
wyznaczone na 21 września 2012 r..

1.4 W doktrynie wskazuje się, iż zbyt wysoka stawka opłat interchange
może spowodować, że akceptanci zaprzestaną akceptacji płatności kartowych.
W literaturze podnosi się szereg argumentów, mogących przemawiać
przeciwko normowaniu tych opłat. Część autorów podnosi, iż (i) regulacja cen
jest rzadko pożądana, nie stymuluje konkurencji oraz stanowi zazwyczaj
nieodpowiednie narzędzie polityki podejmowane bez odpowiedniego
zrozumienia prawdopodobnych skutków takiej interwencji; (ii) regulacja cen
niekoniecznie usuwa koszty i redukuje ceny w kompleksowym systemie. Koszty
nie znikają, ale są rozlokowywane i odzyskiwane innymi środkami. Ponadto
oszczędności nie są zazwyczaj przekazywane konsumentom; (iii) źle
przeprowadzona regulacja może spowodować nieprzewidziane, znaczne
i
negatywne konsekwencje oraz może doprowadzić do spowodowania
ubocznych szkód, ochrony monopoli, spowolnienia rozwoju i wywołania
zakłóceń na rynku; (iv) regulacja cen może spowodować spadek innowacyjności
produktów i wzrostu w biznesie kart płatniczych. Niższe dochody powodują
spadek atrakcyjności wydawania i używania kart oraz mogłyby doprowadzić
do zmniejszenia kapitału inwestowanego w produkty i rozwój sieci.
Wskazuje się również na różnicę między dwoma fazami rozwojowymi
systemu kart płatniczych na danym obszarze. W pierwszej fazie rozwoju,
w której dany system nie osiągnął jeszcze masy krytycznej użytkowników,
system potrzebuje znacznych środków na inwestycje w rozwój, przez co stawki

10 zob. Program redukcji… oraz komunikat z posiedzenia Rady ds. Systemu Płatniczego w dniu 29 czerwca
2012 r., dostępny na stronie internetowej http://www.nbp.gov.pl/aktualnosci/wiadomosci_2012/dsp_2012_06
_29.pdf
11 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 131
12 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 132-133 za: L J.Ordover, M.Guerin-Calvert, P. Jones, Credit Card
Multilateral Interchange Fee Regulation: The Wrong Strategy, Draft – 5 January 2005, str. 7-8

4
opłat interchange mogą być wyższe. W fazie drugiej, w której system osiągnął
już masę krytyczną użytkowników, stawka ta ulec może obniżeniu stosownie
do okoliczności.
W najnowszej literaturze przedmiotu wypowiedziano pogląd, iż należy
z dużą ostrożnością podchodzić do pomysłów urzędowego uregulowania
wymiaru stawek opłat interchange. Zgodnie z nim, odgórna regulacja nie jest
pożądana i może spowodować wiele konsekwencji. Biorąc pod uwagę powagę
roli opłat interchange dla wszystkich stron uczestniczących w sporze, zarówno
banków, jak i akceptantów, postuluje się, iż lepszym rozwiązaniem niż odgórna
regulacja byłaby próba znalezienia rozwiązania kompromisowego, które
zadowoliłoby obydwie strony.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

2.1 Analizując stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej
przedmiotem projektu ustawy należy przywołać:
 dyrektywę w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego
(2.2),
 traktatowe zasady swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia
usług (2.3),
 przesłanki pozwalające (w drodze wyjątku) na ograniczenie powyższych
swobód przez państwa członkowskie (2.4),
 orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące cen regulowanych
w odniesieniu do wskazanych wyżej swobód rynkowych (2.5).

2.2 Projekt ustawy dotyczy materii, która została uregulowana
w dyrektywie 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada
2007 roku w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego
zmieniającej dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE
i uchylającej dyrektywę 97/5/WE (Dz. Urz. UE L 319 z 5.12.2007 r., str. 1,
dalej: dyrektywa w sprawie usług płatniczych).
Dyrektywa
wprowadziła m.in.:
 jednolity katalog dostawców usług płatniczych,
 jednolity katalog usług płatniczych,
 nowy rodzaj umowy nazwanej (umowę ramową) dotyczącej usług
płatniczych,
 zasadę, iż każdy podmiot (zarówno wydawca kart, jak i agent
rozliczeniowy), który daje rękojmię należytego prowadzenia działalności
gospodarczej, będzie mógł uczestniczyć w systemie płatności (systemie
kart płatniczych) na zasadzie równości z pozostałymi członkami systemu,

13 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 133
14 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 155
15 zwanej także PSD (Directive on Payment Services)

5