Poselski projekt ustawy o zasadach planowania i realizacji polityki społecznej

UZASADNIENIE

Projektowana regulacja ma na celu dokonanie zasadniczych zmian systemowych w zakresie
realizacji polityki społecznej państwa poprzez określenie zasad jej prowadzenia aby:
zapewnić koordynację programowania i realizacji polityki społecznej obejmującej
wszystkie sfery społecznej aktywności państwa;
włączyć działania wszystkich służb społecznych na rzecz aktywizacji zawodowej i
społecznej osób znajdujących się poza rynkiem pracy;
zintegrować działania służb pomocy społecznej z działaniami publicznych służb
zatrudnienia, innych służb i partnerów społecznych oraz organizacji;
wzmocnić działania na rzecz edukacji młodzieży i dorosłych poprawiające ich
sytuację na rynku pracy;
zwiększyć rolę i możliwości partnerów społecznych i gospodarczych w realizacji
działań na rzecz polityki społecznej państwa.

Zmiany te wynikają z potrzeby efektywnego wykorzystania środków Europejskiego
Funduszu Społecznego, co umożliwi poprawę sytuacji społecznej osób zagrożonych
wykluczeniem społecznym oraz stworzy systemowe podstawy spójności społecznej.
Projektowane zmiany są ściśle skorelowane zarówno ze Strategią Rozwoju Kraju 2007 –
2013, Strategią Polityki Społecznej 2007 – 2013, Krajowym Programem Zabezpieczenie
Społeczne i Integracja Społecznej 2006 – 2009, jak również z projektem Programu
Operacyjnego „Kapitał Ludzki”, i projektem Strategicznych wytycznych Wspólnoty w
dziedzinie spójności, a zwłaszcza z Wytyczną III - Zwiększenie liczby i poprawa jakości
miejsc pracy.
Powyższe zmiany są potrzebne również z uwagi na realizację celów określonych
rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające
przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające
rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz rozporządzeniem (WE) nr 1081/2006
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego
Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999, w szczególności
na realizację następujących celów:
• zwiększanie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji w celu
ich trwałej integracji na rynku pracy oraz zwalczanie wszelkich form dyskryminacji na
rynku pracy;
• wzmacnianie kapitału ludzkiego;
• wspieranie partnerstw, paktów i inicjatyw poprzez tworzenie sieci obejmujących
zainteresowane strony, takie jak partnerzy i organizacje pozarządowe, na poziomie
transnarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym w celu mobilizacji na rzecz reform w
obszarze zatrudnienia i integracji na rynku pracy.


1
Europejski kontekst zmian
Od lutego 2005 roku rozpoczął się nowy okres strategii społeczno gospodarczej Unii
Europejskiej. Ogłoszono wówczas - nowy początek Strategii Lizbońskiej1. Jako jeden z
podstawowych celów UE uznano wzrost zatrudnienia w tym zaangażowanie większej liczby
osób w aktywną działalność zawodową oraz modernizacja systemów zabezpieczeń
społecznych. W lipcu 2005 r. w projekcie Strategicznych Wytycznych Wspólnoty na lata
2007-20132, zwrócono uwagę na potrzebę działań na rzecz modernizacji systemu
zabezpieczenia społecznego w związku z działaniami na rzecz wzrostu zatrudnienia. Jako
jeden z priorytetów uznano stworzenie integracyjnego rynku pracy dla osób znajdujących się
w trudnej sytuacji lub osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.
W lipcu 2005 r. Rada przyjęła Wytyczne dla polityk zatrudnienia państw członkowskich3.
W Wytycznych, uznano, że zwiększanie udziału w zatrudnieniu i zwalczaniu wykluczenia
społecznego wymaga ułatwiania dostępu do rynku pracy osobom poszukującym pracy,
zapobiegania bezrobociu i zapewnienia osobom, które straciły pracę, bliskiego związku z
rynkiem pracy oraz możliwości zwiększania swych szans na znalezienie pracy. Wymaga to –
zdaniem Rady - zniesienia barier na rynku pracy poprzez pomoc w skutecznym poszukiwaniu
pracy, ułatwiania dostępu do szkoleń i stosowania innych aktywnych środków na rynku
pracy, zapewnienia opłacalności pracy, jak również usuwania potencjalnych pułapek
wynikających z bezrobocia, ubóstwa i braku aktywności. Szczególną uwagę należy zwrócić
na wspieranie udziału w rynku pracy osób znajdujących się w trudnej sytuacji, w tym
pracowników o niskich kwalifikacjach, również poprzez rozszerzanie usług socjalnych i
ekonomii społecznej oraz rozwój nowych źródeł miejsc pracy w odpowiedzi na potrzeby
społeczne. Szczególne znaczenie ma zwalczanie dyskryminacji, promowanie dostępu do
zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz integracja imigrantów i mniejszości.
Wytyczne poruszają problem integracji osób najbardziej oddalonych od rynku pracy,
zachęcając państwa członkowskie do wprowadzania zachęt do podjęcia pracy, co ma
obejmować wczesną identyfikację potrzeb, pomoc w szukaniu pracy oraz poradnictwo i
szkolenia jako część spersonalizowanych planów działania, a także do zapewniania usług
społecznych koniecznych dla wspierania włączania w rynek pracy osób w trudnej sytuacji
oraz do działania na rzecz spójności społecznej i terytorialnej oraz eliminowania ubóstwa.
Wytyczne te zostały zaadoptowane w przyjętym w lipcu 2006 roku przez Komisję
Europejską projekcie wniosku Decyzji Rady w sprawie strategicznych wytycznych
Wspólnoty w dziedzinie spójności4. W wytycznej dotyczącej zwiększenia liczby i poprawy
jakości miejsc pracy, Komisja wskazała, iż państwa członkowskie powinny skoncentrować
swoje działania w ramach polityki społecznej na:
• przyciągnięciu na rynek pracy i zatrzymaniu w aktywności zawodowej większej liczby
osób oraz modernizacji systemów zabezpieczenia socjalnego;
• zwiększeniu zdolności dostosowawczych pracowników i przedsiębiorstw oraz
elastyczności rynków pracy;

1
Komunikat Komisji Europejskiej na wiosenny szczyt Rady Europejskiej: Wspólne działania na rzecz
wzrostu gospodarczego i zatrudnienia Nowy początek strategii lizbońskiej COM(2005)24 z 2 lutego 2005 r.
2
Komunikat Komisji Europejskiej, Polityka spójności wspierająca wzrost gospodarczy i zatrudnienie:
Strategiczne wytyczne Wspólnoty na lata 2007-2013, COM(2005) 299 końcowy z 5 lipca 2005 r.
3
Decyzja Rady z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie wytycznych dla polityk zatrudnienia Państw
Członkowskich (2005/600/WE);
4
Wniosek Decyzja Rady w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty w dziedzinie spójności,
KOM(2006) 386 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 13.7.2006

2
• zwiększeniu inwestycji w kapitał ludzki poprzez lepszą edukację i podnoszenie
umiejętności.

W lutym 2005 r. Komisja przyjęła nową Agendę Społeczną5 określającą priorytety, którymi
Unia Europejska powinna się kierować w obszarze unowocześnienia i rozwoju europejskiego
modelu społecznego oraz do promowania spójności społecznej w ramach Strategii
Lizbońskiej. Jednym z elementów nowej Agendy Społecznej jest zwalczanie ubóstwa i
promowanie inkluzji społecznej (Inicjatywa wspólnotowa w sprawie systemów minimalnego
dochodu ludzi wykluczonych z rynku pracy). Realizując zapowiedzi Agendy Społecznej, w
lutym 2006 r. Komisja przedstawiła projekt Komunikatu dotyczący konsultacji działań na
szczeblu UE działań mających na celu aktywną integrację osób najbardziej oddalonych od
rynku pracy6.
Dokumenty te wskazują na nowe podejście do budowy spójnej polityki integracji społecznej
łączącej trzy elementy:
• łączność z rynkiem pracy poprzez możliwości zdobycia pracy lub szkolenie zawodowe;
• wsparcie dochodu na poziomie wystarczającym do godnego życia;
• lepszy dostęp do usług mogących wyeliminować pewne przeszkody napotykane przez
niektóre osoby i rodziny w miarę włączania się w główny nurt społeczeństwa, a przez to
wspierających ich powrót do zatrudnienia (np. poprzez doradztwo, opiekę zdrowotną,
opiekę nad dziećmi, uczenie się przez całe życie w celu wyeliminowania niedostatków
edukacyjnych, szkolenie komputerowe mające pomóc przyszłym pracownikom, w tym
osobom niepełnosprawnym, w korzystaniu z nowych technologii oraz bardziej
elastycznych uregulowań w zatrudnianiu , a także poprzez rehabilitację psychologiczną i
społeczną).
To nowe podejście Komisji Europejskiej do budowy spójnej polityki integracji społecznej
nazywane jest aktywnym włączaniem. Komisja zwraca uwagę, iż wszystkie elementy tej
polityki muszą być zastosowane równocześnie, albowiem wsparcie dochodowe bez polityki
aktywizacyjnej może doprowadzić do pułapki bierności, zaś bez odpowiedniego wsparcia
dochodów programy rynku pracy sprzyjające aktywności nie będą w stanie skutecznie
zapobiec rozprzestrzenianiu się ubóstwa oraz zniechęcić ludzi do poszukiwania
natychmiastowych źródeł utrzymania nieodpowiednimi metodami. Bez środków wsparcia
socjalnego istnieje ryzyko, że aktywizacja będzie kierowana do złego adresata, a przez to
nieefektywnie, bez odpowiedniego uwzględnienia szczególnych potrzeb osób w trudnej
sytuacji np. samotnych matek, Romów, osób o złym stanie zdrowia lub dotkniętych
zaburzeniami psychicznymi.
Polska jako kraj członkowski UE uczestniczy także w procesie otwartej metody
koordynacji dotyczącym polityki społecznej. Proces ten obejmuje obszar:
• integracji społecznej
• systemów emerytalnych
• ochrony zdrowia i opieki długoterminowej
Elementem realizacji tego procesu jest przygotowywanie i wdrażanie Krajowych Planów
Działań na rzecz Integracji Społecznej, których celem jest zaprogramowanie procesów i

5
Komunikat Komisji w sprawie Agendy Społecznej COM(2005)33 z 9 lutego 2005 r.
6
Komunikat Komisji Do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-


Społecznego I Komitetu Regionów w sprawie konsultacji dotyczących działań na szczeblu UE, mających na celu
aktywną integrację osób najbardziej oddalonych od rynku pracy COM(2006)44 z 8 lutego 2006 r.

3
działań służących realizacji celów dotyczących integracji społecznej. Cele te są wspólnie
określone przez kraje członkowskie UE.
Od 2006 r. proces otwartej metody koordynacji jest zintegrowany, co oznacza, że plany
działań dotyczące wszystkich trzech obszarów są objęte jednym Krajowym Programem
„Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społeczna przyjętym przez Radę Ministrów w dniu
9 października 2006 roku.
W Programie tym zapowiedziano wdrożenie działań aktywizacyjnych na rzecz integracji i
spójności społecznej poprzez:
• reformę narzędzi i instrumentów na rzecz aktywnej integracji, wprowadzając
aktywizacyjną formułę świadczeń z pomocy społecznej, nowe wykorzystanie narzędzi
pracy socjalnej oraz rozwój instrumentów na rzecz aktywnej integracji;
• rozwój partnerstwa publiczno – społecznego, poprzez zdefiniowanie pojęcia usług
społecznych użyteczności publicznej, ujednolicenie trybu kontraktowania zadań usług
społecznych użyteczności publicznej, usprawnienie współpracy podmiotów publicznych i
pozarządowych w realizacji zadań;
• rozwój instytucji ekonomii społecznej.
Zapowiedziano również kompleksowe działania na rzecz mobilizacji i partnerstwa
wszystkich podmiotów polityki społecznej poprzez:
•
nowe programowanie polityki integracji społecznej, prowadzące do skoordynowania
programowania polityki społecznej z programowaniem polityki rozwoju, uspołecznienia
procesu programowania integracji społecznej oraz stworzenie spójnego systemu
monitorowania i ewaluacji;
•
integrację i rozwój służb społecznych, w tym zwiększenie potencjału i jakości służb
społecznych oraz skoordynowanie działań instytucji rynku pracy i pomocy społecznej.

Pierwszy zintegrowany Program jest przygotowany na okres 2006-2008, kolejne obejmą lata
2008-2011. Działania przewidziane w ramach procesów integracji społecznej powinny być
także finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Prezentowany projekt pozwala służbom społecznym na aktywne uczestnictwo w procesie
programowania i realizacji zadań z zakresu polityki społecznej objętych otwartą metodą
koordynacji.


I. Stan obecny

I.1. Uwarunkowania potrzeby zmian

Rozwojowi społeczno – gospodarczemu Polski towarzyszy utrzymujący się poziom ubóstwa
dużych grup społecznych. Kwestia ta uznawana jest za jedno z istotnych zagrożeń dla
realizacji strategicznych wizji rozwojowych Polski.
Jedną z podstawowych przyczyn ubóstwa i zagrożenia wykluczeniem społecznym jest
bezrobocie, szczególnie wśród osób długotrwale bezrobotnych.


4

Tab. Stopa bezrobocia długotrwałego wg płci, wybrane lata (dla ludności w wieku 15+)
1999 2002 2005
Mężczy
Mężczy
Ogółe
Mężcz Kobiet
Ogółem
Kobiety Ogółem
Kobiety

źni
źni
m
yźni
y
UE-
25
4,1 3,4 5 3,9 3,3 4,6 3.9 3.5 4.5
PL
5,8 4,5 7,4 10,8 9,7 12,2 10.2 9.3 11.4
ródło: Eurostat - Labour Force Survey, rednie roczne cyt. Za Krajowy Program ZSiIS

Osoby te są głównymi beneficjentami pomocy społecznej. W 2004 r. na ogólna liczbę rodzin
objętą wszystkimi formami pomocy społecznej ponad 53% udzielono jej z powodu
bezrobocia. Bezrobotni są beneficjentami blisko 85% świadczeń okresowych z pomocy
społecznej.
Nie ulega wątpliwości, że dotychczas stosowana polityka rynku pracy wobec osób
zagrożonych bezrobociem długookresowym i wykluczeniem społecznym nie zdaje egzaminu,
co wymaga zastosowania bardziej kompleksowych i zróżnicowanych działań realizowanych
na różnych poziomach i poprzez różne instytucje publiczne.
Eksperci wskazują na konieczność nowego podejścia uwzględniającego instrumenty
integracji i aktywizacji społecznej (rozwój instytucji zatrudnienia socjalnego, budownictwa
socjalnego, kompleksowej formuły rehabilitacji zawodowej i społecznej osób
niepełnosprawnych, jak też rozwój kontraktów socjalnych).
Wymagana jest aktywizacja środowisk lokalnych, zarówno budowanie publicznych służb
społecznych, jak i rozwój sektora organizacji pozarządowych. Polityka integracji społecznej
zależy w dużej mierze od inicjatyw obywatelskich, dialogu obywatelskiego, partycypacji
społecznej. Warunki takie sprzyjają dynamicznemu rozwojowi usług społecznych
prowadzących do integracji.

I.2. Stan instytucjonalny

Programowanie polityki społecznej
Od 2003 roku w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wprowadzono
obowiązek przygotowywania przez gminy i powiaty – strategii rozwiązywania problemów
społecznych. Strategie te powinny obejmować całokształt programów polityki społecznej
realizowanych przez gminę i powiat w ramach swoich kompetencji określonych odrębnymi
przepisami. Podobny obowiązek nałożono również na samorząd województwa, z tym, że
wojewódzka strategia polityki społecznej miała stanowić część strategii wojewódzkiej.
Strategie powinny identyfikować problemy pojawiające się w regionie w obszarze zadań
zapisanych ustawą oraz wskazywać sposoby, metody, narzędzia w celu ich rozwiązania.
Strategie jako dokumenty długofalowe powinny stanowić podstawę do planowych działań
samorządów w zakresie pomocy i integracji społecznej mieszkańców gminy, powiatu,
województwa.
Jak wynika z dostępnych badań nie wszystkie samorządy posiadają wymagane ustawą
dokumenty, część potraktowała opracowanie strategii jako formalny wymóg nie określając
zadań w zakresie współdziałania z lokalnymi instytucjami publicznymi i organizacjami

5