Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 28 sierpnia 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-131(5)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej






Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


-
o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych
ustaw (druk nr 596).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Finansów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.



(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz
niektórych innych ustaw (druk nr 596)


Projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, z późn. zm.1) oraz niektórych innych ustaw (druk nr 596)
nadaje nowe brzmienie art. 224, 224a, 224b, 224c oraz art. 306e § 6 Ordynacji podatkowej.
Projekt zakłada także w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.2) dodanie nowych
§ 7-10.
W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że projekt ma na celu wprowadzenie
systemowych zmian w zakresie wstrzymania wykonania decyzji.
W aktualnym stanie prawnym zasadą jest, że wniesienie odwołania od decyzji organu
podatkowego nie wstrzymuje jej wykonania, z zastrzeżeniem art. 224a i art. 224c (art. 224
Ordynacji podatkowej). Projektowany art. 224 Ordynacji podatkowej ustawy wprowadza
zasadę niewykonania decyzji nieostatecznych. Jednocześnie projekt zakłada, że decyzji, od
której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności w
przypadkach enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 224a § 1 pkt 1-7 Ordynacji
podatkowej.
Projekt w art. 224a § 3 Ordynacji podatkowej przewiduje, że przepisów o nadaniu
rygoru natychmiastowej wykonalności nie stosuje się do dnia wydania decyzji ostatecznej
lub, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do momentu uprawomocnienia się
orzeczenia sądu administracyjnego w przypadku przyjęcia na wniosek strony zabezpieczenia
wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę, o którym
mowa w art. 33d Ordynacji podatkowej lub zabezpieczenia wykonania zobowiązania
wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę przez ustanowienie hipoteki
przymusowej lub zastawu skarbowego korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia.

Projekt w art. 224a § 5 Ordynacji podatkowej przewiduje także, iż przepisów
o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nie stosuje się do czasu wydania decyzji
ostatecznej w odniesieniu do decyzji ustalającej lub określającej wysokość zobowiązania
podatkowego, wysokość zwrotu podatku lub wysokość odsetek za zwłokę albo orzekającej
o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta, osoby trzeciej albo spadkobiercy,
w zakresie, w jakim w złożonym wniosku zostanie uprawdopodobnione zwolnienie
z obowiązku zapłaty podatku na podstawie art. 14m § 3 Ordynacji podatkowej.
Ponadto w projektowanym art. 224 § 4 Ordynacji podatkowej przewiduje się
możliwość wstrzymania wykonania decyzji, której nadano rygor natychmiastowej
wykonalności w uzasadnionych przypadkach.

Z kolei projektowany art. 224c Ordynacji podatkowej wprowadza zasadę
niewykonania decyzji ostatecznych w przypadku wniesienia skargi do sądu
administracyjnego. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej następowałoby do chwili
uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. Przy czym powyższa zasada nie miałaby
zastosowania w sytuacji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Konsekwencją wprowadzenia zasad wynikających z projektowanego art. 224c jest
propozycja dodania w art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi § 7-10. Z projektowanego art. 61 § 8 ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd, na wniosek organu, którego działanie jest

1 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2005 r. Nr 85, poz. 727, Nr 86, poz.
732 i Nr 143, poz. 1199, z 2006 r. Nr 66, poz. 470, Nr 104, poz. 708, Nr 143, poz. 1031, Nr 217, poz. 1590 i Nr
225, poz. 1635 oraz z 2007 r. Nr 112, poz. 769, Nr 120, poz. 818, Nr 192, poz. 1378 i Nr 225, poz. 1671.
2 Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788,
Nr 169, poz. 1417 i Nr 250, poz. 2118, z 2006 r. Nr 38, poz. 268, Nr 208, poz. 1536 i Nr 217, poz. 1590 oraz z
2007 r. Nr 120, poz. 818, Nr 121, poz. 831 i Nr 221, poz. 1650.

przedmiotem skargi, może postanowić o wykonaniu decyzji, jeżeli za wykonaniem
przemawia ważny interes publiczny, w szczególności jeżeli z okoliczności jakie zaszły
między wydaniem decyzji a złożeniem wniosku, wynika, iż skarżący wyzbywa się majątku.



Rada Ministrów pozytywnie ocenia kierunek proponowanych w projekcie poselskim
zmian w zakresie wstrzymania wykonania decyzji nieostatecznej oraz instytucji rygoru
natychmiastowej wykonalności. Trzeba jednak zauważyć, że wprowadzone w projekcie
uregulowania zawierają wiele nieścisłości, luk prawnych i konstrukcyjnie są wadliwe.
Ponadto lakoniczne uzasadnienie projektu nie wyjaśnia dostatecznie projektowanych
rozwiązań.

Projektowany art. 224 Ordynacji podatkowej ustawy wprowadza zasadę
niewykonania decyzji nieostatecznych. Projekt przewiduje istnienie wyjątków od powyższej
zasady w postaci możliwości nadania decyzji, od której służy odwołanie rygoru
natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności będzie nadawany w
przypadkach enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 224a § 1 pkt 1-7 Ordynacji
podatkowej. Jednocześnie projektowany art. 224 § 4 Ordynacji podatkowej przewiduje
możliwość wstrzymania, w uzasadnionych przypadkach, wykonania decyzji, której nadano
rygor natychmiastowej wykonalności. Projektowany art. 224 § 4 Ordynacji podatkowej
przewiduje więc istnienie wyjątku od sytuacji, którą projektodawca uznał za wyjątek.
Powyższe założenie jest nielogiczne. W ocenie Rady Ministrów w przypadku, gdy ustąpiła
przesłanka stanowiąca podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności
należy uchylić postanowienie o nadaniu decyzji tego rygoru. W projekcie rozwiązanie takie
nie zostało przewidziane.
Projekt w art. 224a § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej wymienia jako przesłankę nadania
decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przypadek, gdy kwota zobowiązania określona
lub ustalona decyzją przekracza 500.000 zł. Z kolei w projektowanym art. 224a § 1 pkt 5
Ordynacji podatkowej wymienia się jako przesłankę nadania decyzji rygoru natychmiastowej
wykonalności przypadek, gdy podmiot będący adresatem decyzji prowadzi działalność
gospodarczą krócej niż 12 miesięcy.
Przesłanki nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności powinny być związane
przede wszystkim z sytuacją majątkową strony postępowania, jej podejściem do
wykonywania zobowiązań pieniężnych oraz perspektywami wykonania zobowiązania
wynikającego z decyzji. Natomiast zaistnienie przesłanek określonych w projektowanych art.
224a § 1 pkt 1 i 5 Ordynacji podatkowej nie powoduje obawy niewykonania zobowiązania
podatkowego.
Natomiast wprowadzenie w projektowanym art. 224c Ordynacji podatkowej
generalnej zasady wstrzymywania decyzji ostatecznych organów podatkowych, od których
zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego może stać się w wielu przypadkach
“sposobem” na odroczenie terminu wykonania decyzji nawet wówczas, gdy podatnik nie
zgłasza zarzutów wobec tej decyzji. To podatnik, a nie organ podatkowy decydowałby o
czasie wykonania decyzji. Jedyną negatywną dla podatnika konsekwencją takiego działania
byłaby konieczność uiszczenia odsetek za zwłokę i wpisu od wnoszonej do sądu skargi.
Pośrednim skutkiem wprowadzenia proponowanych w projekcie poselskim rozwiązań
może być “sztuczny” wzrost ilości odwołań i skarg rozpatrywanych przez organy odwoławcze
i sądy. W konsekwencji wystąpi potrzeba zwiększenia zatrudnienia w tych organach, co
będzie wiązało się z poniesieniem z budżetu państwa dodatkowych wydatków. Znacznemu
wydłużeniu może ulec także okres rozpoznawania odwołań i skarg przez te organy, co
dotknie wszystkich podatników.
Ponadto Rada Ministrów ma zastrzeżenia do projektowanej regulacji w art. 61 § 8
ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne nie
powinny przejmować kompetencji organów podatkowych do decydowania o wykonaniu
decyzji. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji
publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy
administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z
prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc
na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć
wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a)
oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.
Projektowany art. 61 § 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
przyznaje sądom administracyjnym kompetencje nie związane z rozstrzyganiem sprawy
sądowoadministracyjnej, które przysługują wierzycielom podatkowym. Zgodnie z
proponowanym przepisem, sąd, na wniosek organu, którego działanie jest przedmiotem
skargi, może postanowić o wykonaniu aktu lub czynności, jeżeli za wykonaniem przemawia
ważny interes publiczny, w szczególności jeżeli z okoliczności, jakie zaszły między
wydaniem decyzji a złożeniem wniosku, wynika, że skarżący wyzbywa się majątku.
Wynikająca z projektowanego art.61 § 8 nowa kompetencja sądu do oceny zasadności
wniosku organu podatkowego wykracza poza zakres ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.

Zauważa się, iż aktualnie przedmiotem prac legislacyjnych jest rządowy projekt
ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten
został przekazany do rozpatrzenia przez Radę Ministrów. Projekt ustawy przewiduje
kompleksową regulację zasad wykonywania decyzji organu podatkowego.
W zakresie wykonywania decyzji organu podatkowego obowiązywać będą dwie podstawowe
zasady:
1) wstrzymania wykonania decyzji w czasie trwania postępowania odwoławczego,
2) wykonalności decyzji ostatecznej.
W projekcie tym przyjęto podstawową zasadę, że nieostateczna decyzja organu
podatkowego, nakładająca na stronę obowiązek, który może podlegać wykonaniu w wyniku
zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie będzie
podlegać wykonaniu. W tym zakresie projekt rządowy jest zbieżny z projektem poselskim.
Jednocześnie przepisy rządowego projektu ustawy uprawniają organ podatkowy, który wydał
decyzję, do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Następuje to w ściśle
określonych, enumeratywnie wymienionych w projekcie przypadkach. Przesłanki nadawania
rygoru natychmiastowej wykonalności są związane przede wszystkim z sytuacją majątkową
strony postępowania, jej podejściem do wykonywania zobowiązań pieniężnych oraz
perspektywami wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji. Ponadto w projekcie tym
przyjęto, że wystąpienie tych przesłanek nie jest wystarczające do nadania decyzji rygoru
natychmiastowej wykonalności. Organ podatkowy będzie zobowiązany uprawdopodobnić, że
zobowiązanie podatkowe wynikające z decyzji nie zostanie wykonane.
Należy również zauważyć, iż kwestie przedmiotowo zbieżne z materią regulowaną w
powołanym projekcie, zawierają również projekty ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja
podatkowa: komisyjny oznaczony numerem PC/B-46 oraz poselski – nr druku 717.
Mając na uwadze powyższe, Rada Ministrów pozytywnie ocenia kierunek
projektowanych zmian, w zakresie, w jakim wprowadzają zasadę wstrzymania wykonania
decyzji nieostatecznej oraz instytucję rygoru natychmiastowej wykonalności lecz projekt
ocenia negatywnie ze względu na poważne wady legislacyjne zaproponowanych przepisów,
wnosząc jednocześnie o ewentualne połączenie prac nad niniejszym poselskim projektem
ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (druk nr 596)
i rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych
innych ustaw, w toku prac parlamentarnych.